القانون الجديد الذي تم تمريره هذا الصيف يمكن أن يساعد في تسهيل الاستثمار الضروري للغاية لإصلاح البنية التحتية للبلاد. التشريع، وهو إطار للشراكات بين القطاعين العام والخاص (PPP)، يضع في القانون خيارات جديدة لتقاسم المخاطر بين الشركات والحكومة عند الاستثمار في وبناء وتشغيل الأشغال العامة الجديدة.
يقول زياد حايك، الأمين العام للمجلس الأعلى للخصخصة، لمجلة Executive إن لبنان يحتاج إلى ما لا يقل عن 6 مليارات دولار لتنشيط بنيته التحتية. الطرقات في البلاد مكتظة بحركة المرور، ولا يوجد حل طويل الأمد للنفايات، وإمداد الكهرباء غير موثوق به. من بين مشاريع البنية التحتية المقترحة الأخرى، أعلنت الحكومة مؤخرًا عن نية لتوسيع القدرة في مطار بيروت وإعادة فتح قاعدة رينيه معوض الجوية في طرابلس لحركة الركاب.
واجه لبنان صعوبة في هيكلة مشاريع الشراكات بين القطاعين العام والخاص، ويجب أن يساعد الإطار القانوني الجديد في تنظيم هذه العملية. لبنان أجرى بالفعل بعض الشراكات بين القطاعين العام والخاص: مغارة جعيتا، مصنع معالجة النفايات في صيدا، وليبان بوست. لكن بالنظر إلى نجاحهم من خلال عدسة إطار الشراكة الجديد، يقول حايك إن هذه الأمثلة – على الأقل في حالة ليبان بوست – انحرفت عن شروط وأحكام عقودها، وليست أمثلة جيدة. “نريد أن نتأكد عند الحديث عن الشراكات بين القطاعين العام والخاص أننا فعلاً نحظى بمشاريع ناجحة تماماً تلتزم بنص العقد، تقدم تقارير دورية حول التشغيل وكيف تلبي مؤشرات الأداء الرئيسية، تكون مسؤولة عن تحقيق تلك المؤشرات، حيث أي دفعة من الحكومة تعتمد على تحقيق تلك المؤشرات.
مالية ضعيفة
رئيس الوزراء سعد الحريري أكد على حاجة لبنان الملحة للبنية التحتية الجديدة في مؤتمر مساعدات عقد في بروكسل في أبريل. هناك طلب من المانحين لتمويل برنامج استثماري كبير برأسمال 12 مليار دولار لمساعدة لبنان على إعادة بناء اقتصاده ومواصلة دعم أكثر من مليون لاجئ سوري مسجلين لدى المفوضية العليا لشؤون اللاجئين ويعيشون في البلاد. منذ ذلك الحين، لم تعلن الحكومة عن أي خطة استثمار في البنية التحتية، لكنها أشارت إلى أنها تريد نحو 25 بالمئة من التمويل للبرنامج الاستثماري أن يأتي من الشراكات بين القطاعين العام والخاص، يقول بيتر ماوسلي، أخصائي الشراكات بين القطاعين في مكتب البنك الدولي في بيروت (انظر Q&A صفحة 30). “نحن نتوقع أن تمضي الحكومة قدماً في هذا البرنامج، وأنهم سيعملون على مخاطبة المزيد من المستثمرين الخاصين المحتملين،” يقول لمجلة Executive.
على الرغم من أن الحكومة تعرف منذ سنوات أنها بحاجة إلى إصلاح بنيتها التحتية، إلا أنها لم تتمكن من تخصيص الكثير من المال للإنفاق الرأسمالي. وفقًا لأحدث الأرقام من وزارة المالية، فإن 4.4 بالمئة فقط (أو أقل من 600 مليون دولار) من أكثر من 13.5 مليار دولار في إجمالي الإنفاق العام لعام 2015 ذهب إلى النفقات الرأسمالية، وهي نسبة لم تتغير كثيرًا منذ عام 2011 على الأقل. في العام الماضي، أنفق لبنان ما يقرب من 5 مليارات دولار أكثر من الإيرادات التي جمعها؛ ذهب حوالي ثلث ذلك إلى مدفوعات الفائدة على الديون، ورواتب العمال العموميين، والمزايا والتقاعد، وتغطية خسائر مرفق الكهرباء الوطنية، كهرباء لبنان. يغطي البلد عجزه عن طريق إصدار الديون، والتي تصل إلى ما يقرب من 77 مليار دولار اعتبارًا من يوليو. في أغسطس، قامت وكالة موديز، وهي وكالة تصنيف ائتماني، بتخفيض درجة اقتراض لبنان إلى تصنيف B3، مما يشير إلى أن الوكالة تعتبر التمويل اللبناني ضعيفًا. في بيان صحفي، قالت الشركة: “المحرك الرئيسي للتخفيض هو الزيادة في عبء ديون البلاد. تقدر موديز أن تصل ديون الحكومة اللبنانية لعام 2018 إلى 140 بالمئة من الناتج المحلي الإجمالي […] ستظل ديون الحكومة قريبة من 700 بالمئة من إيرادات الحكومة العام المقبل.
هل سيكون تصنيف لبنان الائتماني عقبة أمام تمويل مشروع شراكة بين القطاعين العام والخاص؟ بالنسبة للحكومة، يمكن أن يكون مثل هذا المشروع محايدًا من حيث النقد لأنه يمكنها المشاركة بمساهمة عينية، مثل الأرض. لكن عندما تسهم الحكومة في التمويل، فإنها تقوم بذلك عن طريق إصدار السندات وليس الديون. يمكن أن يكون للتخفيض تأثير على التسعير، يقول إياد بوستاني، المدير العام لشركة الاستثمارات المحلية FFA Private Bank. تصنيفات الائتمان المنخفضة تعني أن مُصدِر السندات، هنا الحكومة، يقدم علاوات أعلى للمستثمرين الذين يشترون إصدار الدين. كتب بوستاني إلى مجلة Executive في رسالة بريد إلكتروني: “سيؤدي خفض التصنيف إلى زيادة تكلفة التمويل، حيث يريد المستثمرون عوائد أعلى على استثماراتهم.” يأمل حايك من المجلس الأعلى للخصخصة أن القانون الجديد سيساعد لبنان على إصدار الأوراق المالية وتطوير السوق الرأسمالي حيث تبيع الحكومة السندات لدفع حصتها من تمويل مشروع شراكة بين القطاعين. بدلاً من الديون الصريحة، السندات قابلة للتداول ويمكن نقلها في سوق ثانوي. بالنسبة للبنان، هذا قد يعني تنشيط الأسواق المالية الخاملة والمطلوبة دائمًا.
يشرح ماوسلي أن تمويل الشراكات بين القطاعين العام والخاص عادة ما يتضمن الأسهم. “هناك الكثير من السيولة في السوق، والقطاع المالي هنا قوي جداً. لكن الإشارات من العديد من البنوك التجارية هنا هي أنهم يرغبون في التنويع، وتوفر الشراكات بين القطاعين العام والخاص لهم تلك الفرصة،” يقول لمجلة Executive.
الخطر، إذن، هو سبب آخر لماذا لم يصب لبنان الأموال لإصلاح بنيته التحتية. يقول حايك لمجلة Executive إن الشراكات بين القطاعين العام والخاص هي “شراكة في المخاطر”. ما يعنيه هو أن الشركة الخاصة الرابحة في مناقصة الشراكة، اعتمادًا على شروط الاتفاقية، قد تتحمل مخاطر تمويل المشروع وبنائه وتشغيله، بينما تتعامل الحكومة مع ضمانات الإيرادات للشركة، أو المخاطر السياسية أو البيئية. “لكل من هذه المخاطر، إذن، [تأتي] محادثة حول كيفية تخفيفها،” يقول حايك، مضيفًا أن الشفافية مهمة في عملية المناقصة. الشركات لا تريد الاستثمار بكثافة لإعداد العروض – تصميم المشروع والتفاوض حول خيارات التمويل مع البنوك يمكن أن يكون مكلفًا – إذا لم يتم الإعلان عن منهجية التقييم وكانت عملية الاختيار غير شفافة. يقول ماوسلي: “من الواضح أن البنوك المحلية تريد اتخاذ مخاطر مستنيرة”. “القيام بذلك في إطار شراكة بين القطاعين العام والخاص التي تأخذ بعين الاعتبار المخاطر بشكل صحيح من شأنه أن يخلق بيئة أكثر تمكينًا للاستثمار في البنية التحتية.
[pullquote]Risk, then, is another reason why Lebanon has not poured money into fixing its infrastructure[/pullquote]
الشفافية لها جزئين، وفقاً لحايك. أولاً، يجب أن تتضمن عملية الإعداد لتقديم مشاريع الشراكة بين القطاعين العام والخاص مشاورة مفتوحة مع جميع أصحاب المصلحة، العامة والخاصة، بحيث يتم تحديد التوقعات بشأن المخرجات والتعويضات في وقت مبكر. “لم يعد بإمكان [المناقصة] أن تكون صندوقاً أسود داخل الوزارة،” يقول. المعلومات المفتوحة مهمة أيضًا: يجب أن تعرف الشركات كيف يتم تقييم عروضها، ويجب أن يكون العقد النموذجي متاحًا للجمهور. يقول حايك أن هذه الشروط كلها موضحة في الإطار، مضيفًا أن “الشفافية أساسية لنجاح الشراكات بين القطاعين العام والخاص.
يقوم الآن المجلس الأعلى للخصخصة بتوسيع حجمه لتلبية متطلبات التشريع الجديد للشراكة بين القطاعين العام والخاص، ويقول حايك أنه سيكون لديه القدرة على تنسيق ما يصل إلى ثلاثة مشاريع في المستقبل القريب. هذا جيد، يقول ماوسلي من البنك الدولي. الدرس المستفاد من تجارب الدول الأخرى مع الشراكات بين القطاعين العام والخاص، كما يقول، هو أنه من الأفضل التحرك ببطء وبناء سلسلة من مشاريع الشراكة بين القطاعين على مدى فترة طويلة من الزمن.
أما بالنسبة لأول مشروع شراكة بين القطاعين العام والخاص للمجلس الأعلى للخصخصة، فذلك يعتمد على أولويات الحكومة. حتى الآن، لم تحدد الحكومة خطة طويلة الأجل للاستثمار في البنية التحتية، ولا المشاريع التي ترغب في – وتحتاج إلى – تنفيذها.يوجد مناقصة جارية لمحطات طاقة الرياح والطاقة الشمسية التي يمكن أن تستفيد من إطار الشراكة الجديد، على الرغم من أن حايك يقول إن قطاع الكهرباء ليس مجالًا يوصي به المجلس الأعلى للخصخصة – هناك الكثير من المصالح المتنافسة لجعلها مشروعًا ناجحًا في البداية. بدلًا من ذلك، يقول حايك إنه بينما لم يتفق المجلس الأعلى للخصخصة على المشاريع التي سيوصي بها للحكومة، فإن تفضيله هو البدء بمشروع متعلق بالنقل، أو مبنى عام مثل مستشفى أو مدرسة، أو مشروع لإعادة تأهيل منشأة رياضية. “أعتقد أن واحدة من هذه ستكون الطريقة لإدخال الشراكة بين القطاعين العام والخاص إلى البلاد،” يقول.
