“لا يمكنك بناء مبنى عظيم على أساس ضعيف.” نفس الشيء ينطبق على المؤسسات. تعتبر المؤسسات القوية حاسمة للتعافي من الأزمات والتنمية الاقتصادية. في لبنان هناك العديد من المؤسسات المستقلة التي، نظريًا، كان من المفترض أن تكون محمية من التدخل السياسي وتحسين الأداء القطاعي. ومع ذلك، في الممارسة العملية، تعاني هذه المؤسسات من مشاكل هيكلية جعلتها وسيلة لمصالح خاصة، مما أدى إلى تقليل تنافسية البلد وعرقلة الاستثمار.
يجب أن تستفيد المؤسسات العامة المستقلة، حسب التصميم، من عملية اتخاذ قرارات مستقلة وتوظيف مستقل والوصول إلى الموارد. تم تحديد خصائص هذه المؤسسات بشكل كبير من خلال إعادة هيكلتها بعد الحرب الأهلية. حاولت الحكومات آنذاك توسيع دور القطاع العام بينما تطور القطاع الخاص. زادت الروابط بين رجال الأعمال والسياسيين حيث كان هناك تمويل أكثر متاحًا داخل القطاع الخاص مقارنة بالقطاع العام. أدى ذلك إلى ظهور وزراء ومسؤولين عامين لديهم مصالح في الربح من القطاع الخاص بينما يعملون داخل المؤسسات العامة – حتى المستقلة منها.
يظهر هذا الظاهرة بوضوح في قطاعات الصحة والطاقة. ركز الربح الخاص على تقديم الخدمات الصحية مما أدى إلى تفاقم عدم المساواة وإضعاف المستشفيات العامة. في الكهرباء، بقيت الإصلاحات إلى حد كبير على الورق ويدرك المواطنون أن المرفق الوطني للكهرباء، كهرباء لبنان (EDL)، رمزاً للفساد.
العيوب الهيكلية
هناك اتجاهات واضحة في المؤسسات العامة المستقلة اللبنانية: ضعف الحوكمة، وهم الاستقلالية الذي يتم تصويره في التورط السياسي في هذه المؤسسات، وغياب المساءلة.
ينشأ الفساد عندما يكون هناك مستوى من الاستقلالية وتوافر الموارد، ولكن هناك أيضًا تدخل سياسي في اتخاذ القرارات والتوظيف، يضاف إلى ذلك غياب الآليات لتعزيز المساءلة والمحاسبة عن الإجراءات المحددة. يؤدي تورط بعض الوزراء في قرارات المؤسسات إلى مزيد من التعتيم على الاستقلالية والحدود بين المؤسسات والوزراء. تأثرت التوظيف المستقل أيضًا عندما تم تعديله من قبل مجلس الوزراء ليحتاج إلى موافقته بالنسبة للتوظيف والتعيينات العامة. يعود غياب المساءلة إلى الفجوات الهيكلية داخل المؤسسة الأم. تمتد هذه العيوب من مرحلة التصميم إلى التنفيذ لهذه المؤسسات المستقلة ويمكن تلخيصها في: 1) غموض التفويضات والوظائف الخاصة بالمؤسسة؛ 2) غياب أو ضعف الرقابة التنظيمية؛ و3) ضعف التنسيق في التقييم والتنظيم. كقاعدة عامة، يجب فصل الملكية ومجلس الإدارة وإدارة المؤسسة. عندما تصبح الخطوط غير واضحة بين المالك أو المؤسسة الأم والكيان الإداري للمؤسسة المستقلة، تتشتت المسؤولية ويصبح من المستحيل الإجابة على الإجراءات. يتفاقم هذا الأمر عندما يكون هناك نقص في كيان إشرافي يضبط ويراقب أداء مؤسسات القطاع ذات الصلة. ثم تنحرف الكيان الأم عن مهامها والدور المخصص لها، مما يؤدي إلى الاعتماد الوزاري على السلطة في صنع القرار في المؤسسات المستقلة، وبالتالي تعريض الأخيرة للمصالح الخاصة والفساد. والنتيجة النهائية هي إذن فساد مؤسسي وتآكل ثقة المواطنين حيث تزداد المؤسسات في الظهور كمصالح خاصة لمسؤولي الحكومة.
الإصلاحات الفاشلة
مع تزايد الأزمات الاقتصادية، تتضاعف الحاجة إلى الإصلاحات حيث لا يمكن للدول تحمل تكلفة الوضع الحالي، ومع تحول المواطنين بشكل أكبر نحو القطاع العام للحصول على الخدمات. ومع ذلك، لا تحدث الإصلاحات في فراغ، والمؤسسات القوية شرط مسبق لتمكين اعتماد وتنفيذ الإصلاحات. بعد احتجاجات لبنان في أكتوبر 2019، ولاحقًا أول تخلّف للبلاد عن سداد سندات اليوروبوند في مارس 2020، ازدادت الدعوات لتحسين الحوكمة عبر جميع القطاعات، ولكن قوبلت بغياب كامل للإرادة السياسية لإجراء إصلاحات فعالة. بدلاً من ذلك، شهدت البلاد ظهور “إصلاحات الديكور” التي تعطي الوهم بحدوث تغيير دون تأثيرات فعلية على النتيجة النهائية، التي تستمر في أن تكون الفساد المؤسسي.
هذا الأمر أكثر وضوحًا في قطاع الكهرباء. في يوليو 2020، عينت الحكومة مجلس إدارة كهرباء لبنان (EDL)، بزعم أنها واحدة من إجراءات الإصلاح، بعد عقدين من الفراغ في المجلس. ومع ذلك، بدلًا من التوظيف بناءً على الخبرة والمصداقية والتفكير المستقل، عينت الحكومة المجلس بناءً على الانتماءات الطائفية والسياسية. حدث الاختبار الأول للمجلس بعد بضعة أسابيع عندما ألحق انفجار بيروت أضرارًا جسيمة بمقر المرفق، مما أدى إلى وفيات وإصابات وفقدان مركز السيطرة الوطني والبيانات، في غياب السجلات الرقمية والأرشيف. بدلاً من اتخاذ الإجراءات، بقي المجلس في وضع الخمول.
تؤكد الهيمنة المزمنة للمصالح الخاصة في قطاع الرعاية الصحية والمستشفيات العامة أيضًا على الحاجة إلى إصلاحات مؤسساتية ورقمنة. أدت محاولات بسيطة لتطوير والاستثمار في المستشفيات الحكومية إلى تحسينات طفيفة في الوصول العام إلى الرعاية الصحية. تأثرت الاستثمارات بنواقص مؤسساتية كبيرة تشمل نقص الرقابة والإشراف والشفافية الشاملة وضعف معايير التوظيف والإدارة. غياب السجلات الطبية الرقمية لكل مريض قلل من كفاءة القطاع.
التقدم للأمام
كلف الفساد البلاد ديونًا هائلة، بالإضافة إلى تدهور جودة الحياة والتنافسية الشاملة. سيتوقف التعافي الاقتصادي وجذب رأس المال المستقبلي على تقليل الفساد وتحسين الأداء المؤسسي. لذلك، فإن الالتزام بخطة تحويل قوية طويلة الأجل أمر عاجل. تتضمن هذه التحولات إصلاحات مؤسساتية تبدأ بإنشاء هيئات رقابية وتنظيمية مستقلة من أجل تحديد الوظائف من خلال تمثيل متعدد الأطراف. يجب أن تندمج الهيئات الرقابية والتنظيمية ضمن إطار أوسع من الإصلاحات وبالتالي تتطلب الالتزام السياسي. يجب أن تتحلى بالاستقلال المالي وكذلك السلطة والقدرة على تقييم جودة التشريع، والتنسيق مع الشركاء، واتخاذ القرارات المستقلة. يعد توظيف المهنيين المستقلين على أساس الكفاءة والمؤهلات ذات الصلة شرطًا رئيسيًا آخر لأداءهم الناجح. يجب تحديد التفويضات المؤسساتية بوضوح للتقليل من المخاطر المرتبطة بتسريب سلطات ومسؤوليات الشركاء. هناك العديد من الطبقات الوظيفية، والخبرات، والتنظيم، والموارد البشرية اللازمة لتصميم الهياكل التفصيلية. يجب أن يكون للمسؤول السياسي أو الوزير ذو الصلة دورًا محددًا يحد من التأثير السياسي على القطاع. يجب أن يُملى أداء الأخير على الخبراء وأن يستمد من سياسات قوية، وإطارات تنظيمية، وهياكل مؤسساتية، مما يسهم في الحد والتحكم في المصالح الخاصة.
لتجنب الوقوع في فخ العيوب السابقة، يُعد وضع آليات مراقبة ومحاسبة كافية عاملًا حاسمًا في الإصلاحات المؤسساتية. تعزيز هذه الآليات المحاسبية والشفافية يتضمن أيضًا مشاركة المواطنين. ليس هذا ضروريًا فقط لتحسين الأداء القطاعي والخدمات، بل أيضًا لضمان تعافي يتمحور حول الناس. يتم تناول هذا في إطار إصلاح لبنان والتعافي وإعادة الإعمار في ديسمبر 2020 الذي يوصي بتنفيذ آليات الإشراف على صناديق المساعدة لتعزيز الشفافية والمحاسبة، وضمان بيئة تمكينية فعالة تشمل المنظمات غير الحكومية في جميع المراحل من التشاور إلى المراقبة[2].
تدعم الاستراتيجية الوطنية لمكافحة الفساد جهود الإصلاح القطاعية من خلال توفير خارطة طريق عملية ومؤشرات قابلة للقياس في نتيجتها السابعة (التدابير الوقائية ضد الفساد المدمجة على المستوى القطاعي) من أجل تحقيق دمج تدريجي لمنصة الوقاية المؤسسية من الفساد عبر القطاعات. يمكن بالتالي تحسين خطة الوقاية وتقسيمها إلى كل من قطاعي الكهرباء والرعاية الصحية. سيسمح ذلك بتركيز الموارد في المناطق المستهدفة، وبناء القدرات ووضع خطط التخفيف المتعلقة بنوع الفساد والتهديد المحدد لكل قطاع[3].
لا توجد إصلاحات دون مؤسسات قوية ولا يمكن تحسين ما يتم تجاهله. نقطة الانطلاق هي معالجة المشاكل الهيكلية المؤسسية واعتماد منهجية لإدارة مخاطر الفساد. يجب إجراء تقييم لهذه المخاطر عبر العمليات المختلفة للمؤسسات المستقلة من أجل تحديد وتقدير مستوى المخاطر وتحليل الممكنات. ستكون النتيجة هي تحديد نقاط اتخاذ القرارات عالية الخطورة، مما يتيح تخفيف الأمثل لهذه المخاطر.
جيسيكا عبيد مستشارة مستقلة في سياسات الطاقة
تنويه: لا تعكس التحليل والآراء والتوصيات السياسية لهذا المقال بالضرورة آراء الأمم المتحدة، بما في ذلك برنامج الأمم المتحدة الإنمائي، أو الدول الأعضاء فيها. المقال قطعة مستقلة كلفت UNDP بإعدادها كبنية تحتية للندوة عبر الإنترنت “الوقاية من الفساد في المؤسسات العامة المستقلة” التي نُظمت بالشراكة مع مجلة إكزكيوتيف.
