يقول ناصيب غبريل، رئيس قسم الأبحاث والتحليل الاقتصادي في مجموعة بنك بيبلوس: “لدى هيئة تطوير الاستثمار في لبنان (إيدال) فريق من الأشخاص ذوي النوايا الحسنة، ولكن انظر إلى الأعلى. انظر إلى مجلس الإدارة.” بعد عشرين عامًا من تكوينها، فشلت “إيدال” في الوفاء بالآمال الكبيرة الموضوعة لها. عانت المؤسسة من العديد من المشاكل السياسية الشائعة عبر الوكالات العامة، وشهدت أيضًا مشاكل شديدة في الحوكمة داخليًا.
[pullquote]ليس هناك شك في أن “إيدال” هي مفهوم جيد للغاية. ولكن إذا كان دور الهيئة هو تعزيز الاستثمار في لبنان، فإنها لا تفي بذلك[/pullquote]
تم إنشاء “إيدال” كجزء من برنامج إعادة بناء الاقتصاد في لبنان بعد الحرب الأهلية، في وقت كان الحماس لإعادة بناء وتطوير البلاد أكبر بكثير من اليوم. منذ عام 1994، كانت المؤسسة مكلفة بتسويق لبنان في الخارج كوجهة استثمارية لرأس المال الأجنبي. ومع ذلك، بدأ الاهتمام بالاقتصاد بين الطبقات العليا من الحكومة في التراجع تقريبًا على الفور، وأصبح الإهمال الناتج عنها عقبة رئيسية في الإصلاح. يقول نزار عطريسي، أستاذ البنوك والتمويل في جامعة القديس يوسف ونائب رئيس “إيدال” السابق: “عادة ما يكون الاقتصاد هو الأولوية الأساسية لأي حكومة، لأي نقاش سياسي ولأي مرشح سياسي للرئاسة أو للحكومة. ولكن هنا في لبنان، من المحزن القول إنه ليس كذلك.”
تم معالجة بعض العقبات أمام عمل “إيدال” بشكل صحيح في عام 2001 مع قانون الاستثمار رقم 360 وإدخال مفهوم “نافذة موحدة” الذي أشيد به بشدة. ولكن على الرغم من هذا الانتعاش القصير، فقد أدى مزيج قوي من الإدارة غير الكفؤة، وسوء التوظيف، والقصور الهيكلي، والشلل السياسي إلى منع “إيدال” بكل وضوح من الوفاء بمهمتها في جذب الاستثمار الأجنبي إلى البلاد.
الأرقام تتحدث عن نفسها
لا شك أن “إيدال” هي مفهوم جيد جدًا من حيث الفكر. ولكن إذا كان دور الهيئة هو تعزيز الاستثمار في لبنان، فإنها لا تؤدي ذلك. حتى لو كانت “إيدال” مسؤولة عن جميع الاستثمارات الأجنبية المباشرة (FDI) في لبنان خلال السنوات القليلة الماضية، فإن الأرقام تقدم صورة قاتمة.
[pullquote]”A Byblos Bank report on selected economies puts Lebanon … behind Djibouti, Yemen and Libya” in terms of greenfield investment[/pullquote]
انخفضت الاستثمارات الأجنبية المباشرة إلى 2.83 مليار دولار في عام 2013، بعد أن كانت 3.67 مليار دولار في 2012، و4.28 مليار دولار في 2010، وفقًا لمؤتمر الأمم المتحدة للتجارة والتنمية (UNCTAD) عبر “إيدال”. من بين 2.83 مليار دولار في عام 2013، قامت “إيدال” بمعالجة ثمانية مشاريع بقيمة مجمعة 222 مليون دولار، وفقًا لتقريرها السنوي. ومع ذلك، لم يتم الموافقة إلا على ثلاثة من هذه المشاريع من قبل مجلس الوزراء، مما انخفض بالمبلغ ليصل إلى 137 مليون دولار فقط، أو 21٪ من الاستثمارات الأجنبية المباشرة لذلك العام. هذا مقارنة بالسنوات السابقة حيث عالجت “إيدال” 248 مليون دولار في إجمالي الاستثمارات للمشاريع الموافق عليها في 2012، و88 مليون دولار في 2011 و178 مليون دولار في 2010.
ولكن وفقًا لغوبريل من بنك بيبلوس، عند دراسة الاستثمارات الأجنبية، تعتبر الأرقام المتعلقة بالمشروعات الجديدة (Greenfield) مؤشراً أفضل للمشروعات الاستثمارية الجديدة وخلق فرص العمل واستثمار رأس المال.
وصل الاستثمار الجديد في لبنان إلى 104 مليون دولار في 2013، بانخفاض قدره 49٪ من 201.4 مليون دولار في 2012 وانخفاض قدره 91٪ من 1.77 مليار دولار في 2009، وفقًا لغوبريل. يقول: “الاستثمار الجديد يعادل 0.2٪ من الناتج المحلي الإجمالي. هذا أقل من 5٪ من الناتج المحلي الإجمالي في 2009، وهو نفسه منخفض.”
يقول: “ليس فقط [هذه الأرقام] صغيرة، لكنها تتناقص.” وضعت تقرير من بنك بيبلوس حول اقتصادات مختارة لبنان قبل السودان، وموريتانيا وفلسطين من حيث الاستثمار الجديد خلف جيبوتي، اليمن وليبيا. يقول غوبريل: “وليبيا … دولة فاشلة أساسًا.” يقول: “ببساطة، هذه الأرقام تخبرك بأداء إيدال. حتى لو تم توجيه هذه الأرقام [104 مليون دولار في استثمار جديد] عبر إيدال، فإن هذا محبط.”
[pullquote]Lebanon would need to create six times the number of jobs it is currently creating over the next 10 years in order to absorb the new labor market entrants[/pullquote]
ليس الأمر أن هذه المدخلات غير ضرورية أو غير مرحب بها. فالمشاريع التي ستجذبها هيئة تطوير الاستثمار لن تجلب رأس المال فقط إلى البلاد على شكل علامات الدولار، بل ستجلب أيضًا فوائد اقتصادية واسعة مثل خلق فرص العمل وجلب الخبرة الخارجية. في عام 2013، قدرت البنك الدولي أن معدل البطالة في لبنان كان عند 11٪، مع معدل البطالة بين الشباب (الأعمار من 15-24) يصل إلى 34٪. وتقدر التقرير أن لبنان يحتاج إلى خلق ستة أضعاف عدد الوظائف التي يخلقها حاليًا على مدى السنوات العشر المقبلة لاستيعاب الداخلين الجدد إلى سوق العمل.
تحويل اللوم
يعزو نبيل عطاني، رئيس مجلس الإدارة والمدير العام لإيدال، التناقص السنوي في الاستثمارات الأجنبية المباشرة إلى المشتبه بهم المعتادين: الوضع السياسي والأمني الحاضر، الذي لم يؤثر فقط على استعداد المستثمرين للاستثمار بل أعاق أيضًا قدرة البرلمان على تمرير القوانين. “الأولويات هي الأمن، المشاكل المالية، ما يحدث في الميزانية وما يحدث على الحدود. كل هذه الأشياء هي أولويات وكانت لكل الحكومات منذ 2005 حتى الآن،” يزعم. يقول: “إيدال، وباحترام، مع هذه الظروف، حققت الكثير في تعزيز لبنان، في وضع لبنان في بؤرة الاهتمام.”
بالتأكيد، فإن قدرة إيدال على المناورة محظورة بطرق مهمة عدة، حيث يحتل الاقتصاد مقعدًا جانبيًا على الأجندة السياسية. يقول سلام يمّوت، منسق الاستراتيجية الوطنية لتكنولوجيا المعلومات والاتصالات في مكتب رئيس الوزراء، “لديهم الكثير من القضايا الكبيرة والملحة. لا أعتقد أن إيدال على شاشتهم.” وعلى الرغم من أن التنمية الاقتصادية تعد أحد ركائز السياسة في معظم الدول، فإن السياسة في لبنان عالقة، كما يبدو، في مكان آخر. يردد سمير الداهر، المستشار الاقتصادي لرئيس الوزراء السابق نجيب ميقاتي، شكوى عطريسي بشأن إهمال الحكومة الاقتصادي عندما يقول: “هذا بلد لا يستطيع النظام السياسي فيه التعامل إلا مع قضية واحدة، قضية واحدة. إنها طريق ذو حارة واحدة.”
إحدى الآثار الجانبية لهذا الوضع هو أن العديد من المقترحات التي قدمتها إيدال لتعديل قانون الاستثمار، بالإضافة إلى التوصيات لاستهداف قطاعات فرعية جديدة، لم يتم تمريرها من قبل المجلس الوزاري. بدلاً من ذلك، تجلس في الركن، على الأرجح جنبًا إلى جنب مع عدد لا يحصى من الاقتراحات الأخرى التي تعتبر ثانوية الأولوية. وهذا بالتأكيد يعيق المؤسسة من تحقيق نتائج أكثر جاذبية. يقول يمّوت: “الوكالة النشطة هي الوكالة التي تستطيع بشكل مستمر مراجعة قوانينها وتحسينها، وتنفيذها، وصياغة المراسيم التطبيقية – التي لم تحدث.”
[pullquote]”We’re supposed to have 86 employees in IDAL. We now have 21″[/pullquote]
تعتبر إيدال واحدة من العديد من المؤسسات التي تمر بتوقيف الموظفين في القطاع العام. يقول عطاني: “من المفترض أن يكون لدينا 86 موظفًا في إيدال. لدينا الآن 21. نعاني من نقص كبير. لهذا السبب نعتمد على مشروع UNDP في إنجاز بعض المهام.”، في إشارة إلى الموظفين المعينين من قبل برنامج الأمم المتحدة الإنمائي لسد الفجوات في القوى العاملة وتقديم الدعم الفني عبر المؤسسات العامة في لبنان.
لكن بالرغم من أن تدهور الوضع السياسي والأمني يعوق الاستثمارات الأجنبية المباشرة، إلا أنها ليست عذراً يمكن للجميع قبوله. يقول غوبريل مشيرًا إلى مشكلة أخرى في إيدال: “أوه، لا تجعلني أبكي.” يضيف: “لا توجد رؤية، ولا توجد استراتيجية موثوقة أو ملموسة لجذب الاستثمارات الأجنبية المباشرة الجديدة (Greenfield FDI) إلى لبنان. بغض النظر عما إذا كان البرلمان يمرر القوانين أم لا. لا يمكنك الجلوس والانتظار حتى يمرر البرلمان القوانين.”
يجادل غوبريل بأن إيدال كان ينبغي أن تكون مستعدة لمواجهة العواصف في مثل هذا الوضع. يقول: “لقد كان لدينا استقرار [طوال] 2008، 2009، 2010 وجزء من 2011. كان يجب أن يكونوا مستعدين للشكوك، لأننا لا نعيش بالضبط في بيئة اسكندنافية. كان يجب أن نتوقع نوعًا ما من الصدمات، سواء كانت سياسية أو عسكرية.”
تقطير الإعاقة
رغم أن الاستعداد للأسوأ يتطلب بالتأكيد خطة عمل، فإن مهمة إيدال وحدها تشير إلى أن هناك حاجة إلى استراتيجية لتلك المؤسسة ليكون لها أي وزن – بغض النظر عن الوضع. يتطلب وضع لبنان بشكل واقعي عند تسويق المستثمرين رؤية شاملة للاقتصاد وفهم لما الذي يميز لبنان عن منافسيه للترويج للقطاعات المناسبة.
[pullquote]There are no board meeting minutes posted online nor information on the decisions taken at these meetings[/pullquote]
في الطبقات العليا من إيدال يوجد مجلس إدارة، يضع استراتيجية المؤسسة. يجب أن يتألف مجلس إدارة إيدال من الرئيس وستة أعضاء في المجلس، ثلاثة منهم، بما في ذلك الرئيس، يعملون بدوام كامل. ومع ذلك، وفقًا لتقرير سنوي إيدال لعام 2013، فإن إحدى المناصب بدوام كامل شاغرة. يجتمع المجلس في المتوسط مرتين في الشهر، وفقًا لمديرة مشاريع إيدال ليلى صويا الخوري، على الرغم من أنها لم تتمكن من تحديد ما إذا كان جميع الأعضاء يحضرون كل اجتماع. بينما يبرز موقع إيدال على الإنترنت السير الذاتية لكل عضو في المجلس، التي تتركز في الهندسة والأعمال، لا توجد محاضر لاجتماعات المجلس منشورة على الإنترنت ولا معلومات حول القرارات المتخذة في هذه الاجتماعات.
عندما تحدثت مجلة Executive مع عطاني حول استراتيجية إيدال في السنوات الأخيرة، أوضح أنه تم زيادة التركيز على الشتات اللبناني كأحد المستثمرين المحتملين الرئيسيين، حيث كان الضوء ينخفض من جهات المستثمرين الأخرى. يقول: “كل ثلاث سنوات نحدد خطة مع مجموعة من الأولويات.” في عام 2012، نظرنا إلى ما يحدث في المنطقة. أدركنا أننا لا يمكن أن نشجع الاستثمار من منطقة الخليج أو من المستثمرين الأجانب في الوقت الحالي.”
[pullquote]“You have a diaspora that wants to invest here, but they will invest rationally … They’re not going to come to Lebanon simply because they are Lebanese”[/pullquote]
لكن جذبت مستثمري الشتات اللبناني ومواصلة الأنشطة كما هو معتاد حتى يتحسن كل شيء ليس في حد ذاته استراتيجية شاملة. طريقة الاستفادة من أي شعور بالحنين للشتات اللبناني ليست بالضرورة حلاً مؤكدًا. يقول غوبريل: “لديك شتات يريد الاستثمار هنا، لكنهم سيستثمرون بعقلانية. سيذهبون إلى حيث توجد الحوافز المناسبة، حيث توجد بيئة استثمار مناسبة، وحيث يخبرهم أحدهم، ‘تعال وانظر لماذا يجب أن تستثمر في بلدنا’.” يضيف: “لن يأتوا إلى لبنان لمجرد أنهم لبنانيون.”
ووفقاً لبعض المراقبين، فإن المستثمرين لم يتم إعطاؤهم أسبابًا كثيرة للاستثمار في لبنان. يقول الداهر: “إنهم يذهبون في جولة لعرض ما يقدمونه: القانون رقم 360 بحوافزه”. “في رأيي، ليست الحوافز هي التي ستجلب [المستثمرين].”
بدون استراتيجية ملموسة تعتمد على فهم لموارد لبنان، قد يتجه الاستثمار المحتمل إلى بلدان أخرى قد قامت بعمل أفضل في تسويق نفسها. يجب تنفيذ رؤية اقتصادية على نطاق البلد، ويمكن إجراء البحث والتشخيص لها دون تمرير القوانين أو التعامل مع المجلس الوزاري. لكن على رأس عملية اتخاذ القرارات في المؤسسة، المجلس، يبدو أن مثل هذه الاستراتيجية تأتي كفكرة لاحقة.
[pullquote]The current plan comes from a board that was appointed in 2005 and whose mandate expired in 2009[/pullquote]
ما بعد تاريخ انتهاء الصلاحية
على الرغم من أن لبنان لديه تاريخ حافل في التجارة، إلا أن أي رؤية للمستقبل يجب أن تواكب الاقتصاد سريع التطور، وفقًا لعطريسي. يقول: “لا يمكننا الترويج لنفس الهيكل، نفس القطاعات … العالم يتغير، المنطقة تتغير، لذا علينا التكيف والعثور على قوتنا ومكانتنا والبناء عليها.”
بالمصادفة، تأتي الخطة الحالية من مجلس تم تعيينه في عام 2005 وانتهت ولايته في عام 2009. بعد أن شغلوا مناصبهم لمدة تقارب العشر سنوات في حين أن المدة المفترضة لا تتجاوز أربع سنوات، ظل المجلس في مكانه حيث فشل المجلس الوزاري في تمرير قرار إما بتجديد ولايتهم رسميًا أو تعيين أعضاء جدد.
تم تعيين المجلس الحالي قبل احتجاجات 2005 التي طردت القوات السورية من البلاد، وقبل أن يكون هناك آلية لمثل هذه التعيينات الرفيعة المستوى – وهي عملية تم إدخالها بعد فترة وجيزة من اختيار المجلس الحالي. لتجديد المجلس الآن سيتطلب اختيار لجنة مستقلة لثلاثة مرشحين محتملين لكل مقعد، ثم يتم تقديم أسماؤهم إلى المجلس الوزاري.
بشكل مثالي، ستساعد هذه الهيكلة الجديدة في التخفيف من تعيين الأشخاص بناءً على علاقاتهم. يقول عطريسي: “إنها واقع، ليست مثالية، ولكن على الأقل في حالة واحدة معينة [طائفة معينة] لنقل إن هذا الإجراء يمكن أن يجلب أفضل المرشحين إلى مجلس الوزراء بدلاً من السماح للوزراء باتخاذ القرار بناءً على [من] لديه النفوذ الأفضل.”
ثورة من الداخل؟
إيدال هي دراسة لحالة نظام مفكك على مستويات عديدة، بدءًا من فشل الدولة في تصور رؤية اقتصادية للبلاد وإقرار التشريعات اللازمة، إلى فشل الحوكمة داخل المجلس، وصولاً إلى الصعوبات التي تواجهها إيدال في تحقيق ولايتها وتعيين الموظفين. لكن ليس الجميع في المؤسسة يلعب دور الانتظار.
في عام 2011، مر برنامج الأمم المتحدة الإنمائي في إيدال بإعادة هيكلة وجاء فريق جديد تحت رعاية صويا الخوري. تشرح أن “فريق جديد، استراتيجية جديدة، وظائف جديدة، تم توظيف موظفين جدد.” كان التركيز الجديد على “التخطيط والسياسات والبحث لأننا نحاول تطوير بنية المؤسسة التحتية، وتقديم المعلومات للمستثمرين.”
[pullquote]The UNDP staff works side by side with IDAL’s regular staff to fill some of the manpower gaps[/pullquote]
يعتبر برنامج الأمم المتحدة الإنمائي موضوعاً جدليًا إلى حد ما، ويعمل كهيكل موازٍ داخل العديد من المؤسسات العامة للبلد لعلاج ما يسمى بالنقص. يشارك برنامج الأمم المتحدة الإنمائي مع العديد من المؤسسات اللبنانية عبر طيف الكيانات السياسية، في كل من الوكالات والوزارات. في إيدال، يعمل موظفو برنامج الأمم المتحدة الإنمائي جنبًا إلى جنب مع الموظفين العاديين لإيدال لسد بعض فجوات القوى العاملة. لكن يبدو أن هذه الاستراتيجية نفسها تعمل بالتوازي مع استراتيجية المجلس – أحيانًا تكملها وأحيانًا تتعارض معها.
تشرح صويا الخوري أن فريق برنامج الأمم المتحدة الإنمائي قد فحص، خلال السنوات الثلاث منذ 2011، ولاية إيدال في قانون الاستثمار، وعمل على جميع العناصر اللازمة لجعل وكالة الاستثمار أكثر فعالية. وقد أُنجِز جزء كبير من هذه الفترة في إجراء الأبحاث وتقديم المعلومات للمستثمرين. في الثلاث سنوات القادمة، تدعي أنهم سيثبتون نظرهم على ترويج محددة للقطاعات، كما يقومون بتشخيص القطاعات الفرعية التي يمكن للبنان العمل عليها لتكون تنافسية. القطاعات التي يركزون عليها هي تكنولوجيا المعلومات والتعهيد، الإعلام، الصناعات الغذائية، والأدوية.
على الرغم من أن صويا الخوري تعترف بأن العديد من التعديلات التي اقترحها لا تزال معلقة، إلا أنها تدعي أن هذا لا يمنع إيدال من الترويج للبنان للمستثمرين الأجانب. وبينما ربما يكون من السابق لأوانه رؤية النتائج، فإن هذه المبادرة هي مثال على كيف يمكن لإيدال أن تلعب دورًا أكبر في الاقتصاد، بغض النظر عن الوضع السياسي.
لكن النشاط من الأسفل – أو من الخارج – قد يكون له تأثير محدود طالما أنه والمجلس ليست متمشية في رؤية واضحة عما يتم الترويج له. وعند سؤال ما إذا كان مجلس إدارة إيدال قد شكل عائقًا أمام الاستراتيجية الجديدة في أي وقت، قالت صويا الخوري إن هذا كان الحال في بعض الأحيان. ومن الواضح أن المجلس غير مسحور في كل حالة بمبادرات برنامج الأمم المتحدة الإنمائي الجديدة. وأي توتر بين الإثنين يمكن أن يزيد من تقييد تأثير الاستراتيجية الجديدة ويضع قيدًا إضافيًا على قدرة إيدال على الإنجاز.
