تراكم الديون الشهير

كانت السياسة المالية في لبنان على مدى العقود الماضية في معظم السنوات شديدة التوسع. اعتمدت العجوزات المالية في نهاية الحرب الأهلية بشكل كبير على التمويل بالعملة المحلية. كان الاحتياطي من العملات الأجنبية شحيحًا بسبب تعطل التجارة، بينما تراجعت التدفقات مع هجرة العائلات. بسبب ندرة التمويل بالدولار الأمريكي، إلى جانب الحاجة إلى بدء إعادة الإعمار، بدأت الحكومة تعتمد بشكل أكبر على الاقتراض محليًا ودوليًا بالدولار.

كانت احتياطات البنك المركزي في التسعينيات منخفضة جدًا حيث استنزفت سنوات الحرب مصرف لبنان (BDL) من احتياطاته من العملات الأجنبية. كان يُنظر إلى الاعتماد فقط على الأسواق المحلية للحصول على تمويل بالعملة الأجنبية على أنه يفرض مزيدًا من الضغط على سعر الصرف. كان الاقتراض بالدولار مدفوعًا بعاملين: الحاجة إلى تمويل إعادة الإعمار والحاجة إلى وجود احتياطي كافٍ للحفاظ على الربط الذي تم تبنيه في عام 1997.

خلال تلك الفترة، كان معدل الفائدة على الليرة اللبنانية (LBP) مرتفعًا للغاية، في نطاق الأرقام المزدوجة، مما ساهم أيضًا في تفاقم العجز. اجتذبت الحكومة إلى الاقتراض الخارجي لتأمين الأموال الأجنبية اللازمة للموازنة، وتخفيف الضغط على سعر الصرف، وكذلك تقليل تكاليفها. أدى معدل العائد الأعلى المقدم من البنوك اللبنانية، مقارنة بالأسواق الإقليمية والدولية، إلى جذب تدفق أعلى من العملات الأجنبية إلى لبنان؛ ووجدت البنوك أنه قناة مربحة للاقتراض من الأسواق الدولية من خلال تدفقات الودائع قصيرة الأجل والإقراض محليًا بمعدل فائدة جذاب بفارق في صالحها. جعلت هذه العملية من الأسهل على الحكومة الاقتراض بالدولار دون إجهاد سوق العملات الأجنبية. ثم قامت الحكومة بترتيب رسمي لإصدار السندات الأوروبية تحت ولاية ولاية نيويورك في وقت لاحق من التسعينيات.

شجعت الانقسامات السياسية وغياب سياسة مالية وديون واضحة الحكومة على توسيع الإنفاق طالما كان التمويل متاحًا وخدمته مضمونة بمزيد من الاقتراض. وقد خلق ذلك دائرة مفرغة – الاقتراض لتمويل احتياجات العملة الأجنبية والاقتراض مرة أخرى لخدمة الدين بالعملة الأجنبية.

كما هو معروف، يولد الدين العام عن طريق العجز المالي، وحتى في السنوات التي تحقق فيها فائض أولي، كان ذلك مجرد وهم بأن العمليات الحالية باستثناء خدمة الديون قدمت سيناريو ديون مستدام. فقط عجز يمكن إدارته، ويفضل أن يكون بفائض أولي، ومعدل فائدة منخفض، ومعدل نمو مرتفع يمكن أن يوفر استدامة الديون، مما يعني وضع نسبة الدين إلى الناتج المحلي الإجمالي على اتجاه تنازلي. كانت هذه المكونات غير مستقرة وأيضًا يصعب تحقيقها في لبنان بسبب عدة عوامل. كان الإنفاق الحكومي في الغالب ذا طبيعة جارية، وكان الإنفاق الرأسمالي مستدامًا عند مستوى منخفض جدًا وتم إعطاء الأولوية للإنفاق الجارى، بينما ظل تكاليف رأس المال عند مستوى مرتفع.

يجب أن تكون استدامة الديون مرفقة بمكونات موثوق بها وقائمة على محددات نسبة الدين إلى الناتج المحلي الإجمالي. يتم تقديمها في هذه العلاقة البسيطة:

د = (1 + ف – ن) * د – 1 – ف و
حيث د هي نسبة الدين إلى الناتج المحلي الإجمالي i هو معدل الفائدة الفعلي الحقيقي على الدين، g هو معدل النمو الحقيقي و ف و هو الفائض الأولي كنسبة من الناتج المحلي الإجمالي. يمثل معدل نمو الاقتصاد، العجز الأولي، وتكلفة الفائدة النتائج المهيمنة الثلاثة التي تستخدم لتحديد وجهة نظر الديون واستدامتها. يمكن عرض هذه المتغيرات بشروط اسمية أيضًا ولكن يظل جوهر التحليل نفسه.

يزداد الديون كلما تجاوز معدل الفائدة الحقيقي النمو، ومع وجود رصيد أولي سلبي (العجز الإجمالي بدون دفع الفائدة). يتألف الرصيد الأولي من إجمالي الإيرادات مطروحًا منها إجمالي الإنفاق الجاري (باستثناء الفائدة) والإنفاق الرأسمالي. يتضمن الإنفاق الجاري في الغالب الأجور والرواتب والإنفاق على السلع والخدمات.

التمييز بين الرصيد الأولي والرصيد الكلي (العجز) هو تمييز دلالي إلى حد كبير. عندما يتم تحقيق فائض في الميزانية الأولية فهذا يعني أنه، لو كانت الديون للدولة غير موجودة ولم تكن هناك خدمة دين، لكان من الممكن أن تحقق الميزانية فائضًا. يكون ذلك مهمًا عندما تكون دولة لديها إمكانية لإعادة جدولة الديون؛ تقليل مدفوعات الفائدة أو توزيعها على فترة أطول. يمكن أن يساعد الدولة إما في تقليل عجزها بشكل كبير أو حتى تحقيق نتيجة متوازنة. ولذلك، كلما زاد الفائض الأولي، كان المظهر الخارجي للاستدامة أفضل، حيث يمكن الآن تغطية جزء من تكاليف الفائدة من الرصيد الأولي.

كانت استراتيجية ما بعد الحرب للبنان تستند إلى عدة خيارات حاسمة أدت إلى تراكم سريع للعجوزات المالية والديون. وشملت هذه الحاجة إلى تسريع النمو، وتعزيز الأمن، وتطبيق القانون والنظام، وتقديم الخدمات الاجتماعية، وإعادة بناء البنية التحتية، واستعادة الثقة في العملة اللبنانية، وتحسين ظروف المعيشة.

تطلبت هذه الرؤية زيادة الإنفاق على جميع المستويات بينما بقي مجال زيادة تحصيل الضرائب محدودًا بقاعدة ضريبية ضعيفة في اقتصاد ناشئ من 15 عامًا من الحرب. في ذلك الوقت، رأت الحكومة أنه من الضروري زيادة أجور القطاع العام، بما في ذلك التعويضات التقاعدية للقطاعين المدني والأمني، وزيادة الإنفاق على البنية التحتية والصحة والتعليم، وتخصيص التمويل لإعادة اللاجئين إلى قراهم ومدنهم. دفع رؤية الحكومة لزيادة الإنفاق على الرغم من محدودية القاعدة الضريبية، إلى الدخول في خطة اقتراض ضخمة من مصادر داخلية وخارجية. ثم جهدت السياسة النقدية، دون نجاح، لخفض أسعار الفائدة من أجل تهدئة تزايد تكلفة خدمة الدين مع الحفاظ على لبنان كوجهة جذابة لتدفقات رؤوس الأموال. وقد حدت التحديات التي واجهت الاقتصاد من الفرص التي أوجدها الاقتراض الأجنبي تحت مظلات مؤتمر باريس الأول والثاني في عامي 2001 و2002.

لكي تكون نسبة الدين متناقصة، يجب أن يكون النمو الحقيقي في الاقتصاد أكبر من معدل الفائدة الحقيقي، ويجب أن تتجاوز الإيرادات النفقات. يُفسر الاستدامة الدين على أنها الحالة التي تستقر فيها نسبة الدين حيث يتم تلبية ذلك إذا كانت نسبة الإيرادات الزائدة إلى الناتج المحلي الإجمالي مساوية على الأقل لزائدة معدل الفائدة على النمو.بعبارات مبسطة، تكون نسبة الدين مستقرة عندما يصبح التغير في نسبة الدين إلى الناتج المحلي الإجمالي صفرًا.

تقدم الدين 2011-2019

على الرغم من الاضطرابات السياسية التي سادت بعد اغتيال رئيس الوزراء السابق رفيق الحريري في عام 2005، تمكنت الحكومات المتعاقبة من وقف التدهور الاقتصادي؛ تعافى النمو، وحقق ميزان المدفوعات فوائض كبيرة، واستقرت أسعار الفائدة. سجل أداء استثنائي بين عامي 2007 و2010. تم تسجيل النمو في نطاق 8 في المئة لأربع سنوات متتالية (2007-2010)، وانخفضت نسب الدين للمرة الأولى في عقد من الزمن. بالطبع، ساعد الدعم الخارجي تحت باريس الثاني والثالث في خفض أسعار الفائدة وتحسين ديناميكية الدين. وتم دعم تخفيضات العجز المالي بمعدلات نمو، وأسعار فائدة منخفضة، واستقرار النفقات.

[inlinetweet prefix=”” tweeter=”” suffix=””]Following 2011, the period witnessed political and economic terrain change for the worse[/inlinetweet], alongside the backdrop of political instability in Syria, growth rates declined as well as state revenues, and interest rates started rising again, leading to higher deficits. Debt accumulation escalated since then and the BOP recorded large deficits.

تشير عدة عوامل إلى أن بداية عام 2011 كان نقطة تحول لكل من المالية وميزان المدفوعات. في عامي 2011 و2012، تم الالتزام بزيادة الأجور والمدفوعات التقاعدية بأكثر من 10 في المئة. ولكن في الوقت نفسه، لم يتم اتخاذ أي تدابير الإيرادات لتعويض زيادات الأجور. ونتيجة لذلك، بدأت العجوزات بالتصاعد جزئيًا بسبب التوظيفات غير المنتظمة على أساس تعاقدي دون الرجوع لمعايير رسمية. تزامن زيادة النفقات والعجوزات مع تباطؤ وتيرة النمو. استمرت العجوزات في الارتفاع بنسبة تتجاوز 7 في المئة من الناتج المحلي الإجمالي في معظم السنوات.

في عام 2017، اتخذ قرار آخر بزيادة الأجور والمدفوعات التقاعدية بأكثر من 20 في المئة، على الرغم من أنه لم يتم تنفيذه حتى العام التالي. فرضت دعم القطاع الكهربائي، خاصة في السنوات التي ترتفع فيها أسعار النفط، عبئًا إضافيًا على الإنفاق والعجوزات.

كان ملف الدين على طريق غير مستدام حتى قبل بداية الأزمة في عام 2019. كانت البنوك اللبنانية تتردد بالفعل في إقراض الحكومة في السنوات العشر السابقة. أصبح البنك المركزي مع أسعار الفائدة المستحثة الدائن الرئيسي للبنوك، بدلاً من الحكومة. جذبت أسعار الفائدة الأعلى البنوك لإقراض احتياطياتها من العملة الأجنبية التي تم وضعها في الأسواق الدولية للبنك المركزي والاستفادة من معدلات الفائدة الأعلى. أصبح البنك المركزي مصدرًا رئيسيًا للتمويل للحكومة وتم تمويل معظم الدين المحلي من قبل البنك المركزي، وكذلك جزء كبير من الدين بالدولار المصدر كسندات اليوروبوند.

ثم قامت البنوك بإيداع معظم احتياطياتها من الدولار لدى البنك المركزي وفي المقابل يقرض البنك المركزي الحكومة. ساهمت أسعار الفائدة المرتفعة، مما أدى إلى تباطؤ النمو، في تفاقم النظرة المالية والديون. لم تحترم البنوك الإرشادات الاحترازية ولم تفرض هيئة الرقابة المصرفية أي منها. تم توجيه ما يقارب 70 في المئة من ودائع البنوك لمصرف لبنان والحكومة، في انتهاك لإرشادات قانون المال والائتمان. خضعت البنوك، وكذلك المودعون، للسيطرة المطلقة لمصرف لبنان. تم توفير أسعار فائدة أعلى لشهادات الإيداع ذات الاستحقاق الأطول، مما جعل عمليات البنوك بسيطة نسبيًا ولكن تنطوي على مخاطر أكبر بكثير، وذلك بسبب تركيز قروضها في القطاع العام في وقت كان فيه الاحتياطي الصافي لمصرف لبنان في تراجع.

جذبت الحكومة بفضل الوصول السهل إلى التمويل، على الرغم من تكلفته العالية، بعيدة عن الانخراط في إصلاح حقيقي. على العكس من ذلك، واصلت نمط الإنفاق العالي دون أي قلق حيال العواقب.

بالتأكيد، يعكس تراكم الديون الذي تطور إلى مستوى الأزمة في أكتوبر 2019 سوء إدارة الاقتصاد على كل المستويات. لم يتم تصميم استراتيجية الإنفاق والخطط الحكومية لتحقيق هدف إطار واضح. غالبًا ما كانت الأهداف الاقتصادية منفصلة عن السياسات اللازمة لتحقيقها، في حين استجابت الموازنة الحكومية لاحتياجات السياسيين.

يمكن تلخيص الأسباب الرئيسية لتراكم الديون وانحراف سياسات الدين كما يلي:

• كشفت الطيف السياسي عن انقسامات عميقة انتهت بتشكيل مطول للهياكل التشريعية وكذلك الهياكل التنفيذية. عانى تشكيل البرلمانات من تأخر تراكمي قدره 2321 يوماً بين 2006 و2018.

• تم تمديد البرلمان الذي كان من المفترض أن ينتهي في ديسمبر 2006 حتى يونيو 2013، وتم تمديد البرلمان الذي انتهى في 20 يونيو 2013 حتى 6 مايو 2018. استغرق تشكيل الحكومة على مستوى مجلس الوزراء خلال نفس الفترة 1449 يومًا.

• تأخرت الانتخابات الرئاسية لمدة 1073 يوما في 2007-08 قبل انتخاب الرئيس ميشال سليمان وفي 2014-16 قبل انتخاب الرئيس ميشال عون.

• استمر العجز في قطاع الكهرباء.

• حجم الدين نفسه.

• امتص اللاعبان السابقان ما يقارب 90 في المئة من خدمة الدين.

• توسع عدد العاملين في القطاع العام بشكل كبير خلال العقد الماضي.

• استقرت العملة غالبًا ما تطلب أسعار فائدة أعلى لجذب تدفق مستمر لرأس المال، وهو ما شكل تكلفة متزايدة.

واجهت المواجهة بين الجمهور والحكومة رؤوساً عندما كانت السياسة المقترحة لفرض رسوم على المكالمات عبر الإنترنت عبر تطبيق واتساب الشهير في 17 أكتوبر 2019، هي ذروة في تراكم سوء الإدارة وعدم ثقة الدولة. أعرب الجمهور عن غضبه في حركة احتجاجية وطنية مطالبة بتغيير سياسي وكاشفة عن انعدام الثقة الرئيسي في الدولة والحكومة.

وصلت المشاكل المالية والدين إلى ذروتها عندما تخلفت الحكومة عن دفع ديون اليوروبوند في ربيع 2020. دفع ذلك البنوك إلى بيع سندات اليوروبوند لتوليد السيولة عندما أعلن مصرف لبنان أنه لم يعد يدعم الربط.

مع تعلق الحكومة بالدفع عن تسديد الديون وفوائدها للمقترضين المحليين والأجانب، تراكمت متأخرات خدمة الديون وتفاقمت قضية الدين اليوم.أدت مشكلة خدمة الدين بالدولار إلى عجز كبير في ميزان المدفوعات منذ عام 2011 وتراجع احتياطيات مصرف لبنان. تحت الضغط للحفاظ على العملة الأجنبية ما أمكن، اتخذ مصرف لبنان قرارًا بإنهاء ربط سعر الصرف في وقت سابق لأوانه. في ذلك الوقت، يونيو 2019، كان مصرف لبنان لا يزال يحتفظ بمستوى مريح من الاحتياطيات بقيمة 34 مليار دولار، كافية لتمويل ميزان المدفوعات لعدة سنوات أخرى؛ على الرغم من أن الوضع الصافي لاحتياطي مصرف لبنان كان سلبياً حتى قبل ذلك. كانت هناك مخاوف من أنه في غياب أي تعديل مالي تصحيحي والقدرة على تصحيح عجز ميزان المدفوعات، اتخذ مصرف لبنان قرارًا استباقيًا بإنهاء التزامه بتمويل البنوك. ثم كانت أكثر من 60 مليار دولار تحتفظ كالتزامات بالعملة الأجنبية للبنوك.

من الواضح أن الدين السيادي يتجه نحو الارتفاع بسبب العجز المالي المستمر وتراكم المتأخرات على سندات اليوروبوند والفوائد المستحقة.

بالتأكيد، غيّر تدهور العملة من ملف الدين. تقلص الدين الإجمالي بالدولارات من 100 مليار دولار إلى 42 مليار دولار، حيث فقدت الليرة 95 في المئة من قيمتها. نظرًا لأن بيانات الناتج المحلي الإجمالي بالدولارات تظل مشكوكًا فيها (وفقًا للبنك الدولي فهي في نطاق 25 مليار دولار)، فإن نسبة الدين تبلغ حوالي 168 في المئة. لم يتغير ملف الدين كثيرًا عن الفترة السابقة للأزمة نتيجة المكاسب المسجلة في دين الليرة اللبنانية التي عوضت بشكل كبير عن الانخفاض في الدولار.

تغير ملف مصادر تمويل الدين منذ الأزمة. خفضت البنوك تمويلها للحكومة بالعملات المحلية والأجنبية. انخفض التمويل بالجنيه اللبناني في البنوك من 25 تريليون ليرة في نهاية ديسمبر 2019 إلى 18 تريليون ليرة في نهاية أبريل 2022. ارتفع الدين المحلي المحتفظ به من قبل مصرف لبنان وزادت حيازتها من سندات الخزينة من 51 إلى 59 تريليون ليرة.

انخفضت حيازات البنوك بالدولار من الديون الأجنبية بشكل حاد من 20 تريليون ليرة أو 13 مليار دولار، إلى 6 تريليون ليرة في محاولة من البنوك للحصول على عملة أجنبية حيث جفت بائعات مصرف لبنان الطارئة. تم استيعاب الجزء الأكبر من الانخفاض من قبل المؤسسات المالية الدولية. تم عرض هذه السندات بأسعار مخفضة بشكل كبير؛ تراوحت بين 15 في المئة إلى 25 في المئة في الصفقات النهائية. رغم تخلف الحكومة، أرادت المؤسسات المالية الأجنبية زيادة حيازاتها إلى فوق 40 في المئة من إجمالي الإصدارات من أجل الحفاظ على دور حاسم في إعادة الجدولة أو التسوية.

الحاجة إلى تغيير

لم يتنبأ رأي الحكومات المتعاقبة، خاصة تلك التابعة لمجالس الوزراء العديدة التي ترأسها رئيس الوزراء رفيق الحريري بين عامي 1992 و2005، بالتعقيدات التي يواجهها لبنان: القدرة الإدارية المحدودة، المؤسسات الحكومية الضعيفة، الفساد واسع النطاق، الانقسامات السياسية العميقة، والأضرار الطويلة الأمد التي يفرضها ربط سعر الصرف. الأخير كان مدعومًا بقوة باعتباره مرساة للاستقرار، متجاهلاً التكلفة العالية لخدمة الدين التي تصاحب خطط الاقتراض الضخمة. جميع هذه العوامل أعاقت التقدم المخطط له لأي حكومة.

بنى الحريري الأب رؤيته لإعادة إعمار لبنان وتطويره في التسعينيات على افتراض أن السلام في الشرق الأوسط أمر حتمي وأن المساعدات الكبيرة يمكن أن تتدفق إلى لبنان كتعويض عن حل قضية الفلسطينيين وعودة المواطنين اللبنانيين المهجرين إلى قراهم ومدنهم. ومع ذلك، لم تتحقق أي من هذه السيناريوهات المتفائلة بالكامل. تم تقديم دعم مالي أوروبي للبنان بفضل عدة اتفاقيات باريس تحت رعاية الرئيس الفرنسي جاك شيراك. لكن الحكومات المتعاقبة غير الفعالة لم تستفد استفادة كاملة من هذه السخاء. ضاعت مليارات الدولارات بسبب سوء الإدارة والفساد. لم يتم تنفيذ السياسات بالكامل أبدًا وكان العديد منها ليس في الإطار المناسب للبنان. أصبح من الواضح أن تراكم الديون سيستمر عاماً بعد عام، في المستقبل. منذ أن بدأت الأزمة الحالية، لم يحدث أي إصلاح كبير ووصل الدين إلى 152 تريليون ليرة.

للخروج من معضلته، يجب على لبنان الدخول في خطة إصلاح جادة وشاملة أولاً، بدلاً من إعادة جدولة ديونه دون ذلك. يجب أن يتم الإصلاح في جميع فروع القطاع العام، المالي، والنقدي، والخدمة المدنية، وقطاع المشاريع العامة. كان قطاع الطاقة وحده سببًا رئيسيًا لتراكم الديون بالعملات الأجنبية. مجرد إعادة جدولة الديون ليست كافية لوضع لبنان على مسار الدين المستدام.