المساءلة هي أداة أساسية لمكافحة الفساد بشكل فعال، حيث تتمثل صيغة النجاح في جعل تكلفة الفساد، من خلال محاسبة الأفراد المعنيين، أكبر بمقدار كبير من فوائده لهم.
ومع ذلك، فإن الواقع المحزن في لبنان هو استمرار انتشار الإفلات من العقاب على نطاق واسع، خاصة في حالات الفساد الكبير، مما يشير إلى أن الفساد نظامي بالمعنى أنه ليس عرضيًا، بل هو أداة للتشغيل الحقيقي للنظام السياسي كنظام أوروبي أوسع يسيطر على المواطنين والخيرات العامة للدولة، ويعاد توزيعها للعملاء السياسيين من خلال أعمال الفساد.
الأعمال الفاسدة في مثل هذا النظام، لا تقتصر فقط على الجرائم الجنائية، الصغيرة أو الكبيرة، (مثل الرشوة، أو اختلاس الأموال العامة أو الإثراء غير المشروع)، بل تمتد إلى ممارسات، كثير منها يعتمد على القوانين أو المراسيم (ومن ثم الصفة المستخدمة غالبًا “الفساد المقنن”)، التي تتضمن استغلال الوظيفة العامة لتحقيق مكاسب شخصية للعملاء السياسيين، مثل توفير الخدمات وتوزيع الخيرات العامة، بما في ذلك الوظائف العامة والأراضي العامة والعقود العامة.
تتناول هذه المقالة ما إذا كانت نصوص، تفسيرات وممارسات الدستور تسبب أو تعزز أو تسهل هذه الحالة النظامية من الفساد والإفلات من العقاب. كما تقترح بعض الإجراءات اللاحقة.
الدستور، التفسيرات، الممارسات والثقافة
عند تقييم الدستور، لا نقتصر على نصوصه التنفيذية فقط، بل نمد مراجعتنا لتشمل “الكتلة الدستورية” الكاملة، التي تضم ديباجته وعددًا من القوانين الأساسية المذكورة في الدستور، مثل قانون الانتخاب، والنظام الداخلي للبرلمان والحكومة، والقوانين التي تحكم القضاء، والمجلس الدستوري، والمجلس الأعلى لمحاكمة رؤساء الوزراء والوزراء ومحكمة المحاسبات.
أيضًا، نشمل في تقييمنا الممارسة السياسية، التي تخرج في العديد من الأحيان عن نية النص والمبادئ الدستورية. هذه الممارسات، التي تُسمى “التعديلات الدستورية الصامتة”، تنتج من مختلف التفسيرات الخاطئة، والممارسات (أو عدمها) والثغرات في القوانين، ليست عرضية، بل معدة لتوجد.
المبادئ الدستورية وأدوات الرقابة والمساءلة
الخطاب العام حول إنهاء الإفلات من العقاب من خلال الوسائل الدستورية، يبرز عادة الدور المهم الذي يجب أن يلعبه القضاء المستقل. ومع ذلك، يفشل هذا في إظهار وسائل الرقابة والمساءلة الدستورية الأخرى التي تشمل: الشعبية، البرلمانية والمالية.
التعبيرات المشوهة للسيادة الشعبية
الدستور يعلن بشكل جدي أن الشعب هو مصدر جميع السلطات/فروع الحكومة. ومع ذلك، فإن الواقع يشوه هذه السمومية ويقلبها.
انتخابات مشوهة ومزورة: انتخابات حرة، نزيهة ومنتظمة، التي يجب أن تشكل الأداة الشعبية النهائية للمساءلة، تم تشويهها بانتظام لصالح القادة الأوليغاركيين في السلطة الذين نجحوا في السيطرة على نتائج الانتخابات. ليس فقط يتم العبث باختيار الدوائر والنظام الانتخابي بحد ذاته، بل توجد أيضًا طرق ووسائل أخرى للسيطرة على النتائج، مثل أدوات غير فعالة لإدارة الانتخابات، ضوابط غير فعالة لتمويل الحملات والوسائل الإعلامية وضغوط على الناخبين.
العمودية: المواطنون الذين يجب أن يكونوا أحرارًا ومتساوين في ممارسة دورهم السياسي، يتم استغلالهم من قبل القادة كعملاء من خلال ممارسات فساد وتقسيم طائفي معقدة، مثل تقسيم وإعادة توزيع الخيرات والخدمات العامة بين العملاء السياسيين والطائفيين (مثل المكاتب العامة، الأراضي والعقود).
ظهور تمكين شعبي: المراقبة المباشرة والمسائلة من قبل الشعب، التي تضاعفت بفضل وسائل الإعلام الاجتماعي الحديثة، هي أداة جديدة وقوية، تم ممارستها بشكل أكثر فعالية منذ 17 أكتوبر 2020 والتظاهرات الشعبية الضخمة، بالإضافة إلى الزيادة الموازية في فعالية منظمات المجتمع المدني الناشئة والحركات الشعبية السياسية. تجاوز العمل المباشر للمواطنين يضع ضغطًا غير مسبوق على السياسيين، ساعين لمزيد من المساءلة والسعي لتحقيق مكافحة فعالة ضد الفساد.
تشويه الفصل بين السلطات
يعلن الدستور بجدية في مقدمته أن “النظام [السياسي] يعتمد على مبدأ الفصل بين السلطات، توازنها وتعاونها”. هذا يشكل بالفعل أساس فعالية الرقابة والمساءلة. لكن، في الواقع، تطورت هيمنة القادة على المؤسسات الدستورية (خصوصًا من خلال آليات خارجة عن المؤسسات الرسمية مثل “الثلاثية” و”الطاولة المستديرة”)، وتفوق السلطة التنفيذية على رقابة برلمانية ضعيفة واستقلالية قضائية ضعيفة.
ضعف الرقابة البرلمانية: يتم تظاهرة ذلك في خلط بين مناصب أعضاء البرلمان والوزراء، خاصة في سياق ممارسة ما يُسمى حكومات الوحدة الوطنية المتكررة؛ اجتماعات نادرة للهيئة العامة للبرلمان لجلسات الرقابة (بمتوسط 21 اجتماعًا للأسئلة في أكثر من 19 عامًا)؛ آليات رقابة ومساءلة غير فعالة منصوص عليها في اللوائح الداخلية؛ رقابة محصورة في لجان لا تعقد اجتماعات علنية ولا تبلغ البرلمان؛ وعدم القدرة على تشكيل أي لجنة تحقيق برلمانية؛ وشفافية غير ملائمة لأنشطة البرلمان، وخاصة عدم استخدام أنظمة التصويت الإلكتروني وغياب التغطية التلفزيونية للعملية التشريعية.
ضعف استقلالية وفعالية القضاء: هذا يتعلق بفقدان استقلالية القضاء كفرع ثالث للحكومة كما ينص عليه الدستور؛ عدم القدرة على إقرار قانون معلق يهدف إلى تطوير استقلاليته وفعاليته ونزاهته؛ عدم القدرة المماثلة على تطوير المحكمة الإدارية (مجلس الدولة)؛ تعيين القضاة الإداريين في مناصب استشارية داخل الوزارات؛ الحاجة إلى إصلاح المجلس الدستوري، الذي بالإضافة إلى العديد من أوجه القصور المؤسسية (بما في ذلك عدم قدرته على قبول طلبات التفسير الدستوري، كما نصت عليها اتفاقية الطائف)، نادرًا ما يستخدمها النظام السياسي لمراجعة القوانين الدستورية.
حصانة الموظفين العموميين
يعلن الدستور بشكل جدي مبدأ المساواة بين جميع المواطنين أمام القانون. ومع ذلك، فإن العديد من الأشكال والآليات للحصانات تفضل بشكل خاص موظفي الخدمة المدنية والموظفين العموميين.
في الواقع، أصبحت الحصانات معقلًا للإفلات السياسي من العقاب، معززًا أكثر بممارسة إساءة الطائفية. المثال الأكثر جلاءً عن الحصانات المؤسسية هو الحماية الممنوحة لرئيس الجمهورية والوزراء، الذين لا يمكن محاكمتهم إلا أمام محكمة سياسية خاصة، المجلس الأعلى لمحاكمة رؤساء الوزراء والوزراء. القانون الإجرائي المطبق على هذا الاختصاص يجعل من شبه المستحيل تشغيله. فتحت نافذة صغيرة للتحسن من خلال التعديلات الأخيرة لقوانين الإثراء غير المشروع، التي سمحت الآن بمحاكمة الوزراء على ذلك التهم أمام المحاكم العامة.
رقابة مالية غير فعالة
الأساس التاريخي لوجود البرلمانات في الأساس هو ممارسة “سلطة المحفظة”، التي يجب أن تكون الأداة الأكثر قوة للتشريع المالي للضرائب والميزانية كما ينص عليها الدستور.
ومع ذلك، جعلت الممارسة هذه السلطة محدودة، إذا لم تجعلها غير فعالة تمامًا. لأكثر من 10 سنوات، لم يصوت البرلمان على الميزانية؛ لأكثر من 50 عامًا، لم يصوت على حسابات الدولة النهائية المتحققة بشكل صحيح (مثل الميزانية العامة للدولة) ولم يتم إنتاج أي منها منذ 2005. اخترع البرلمان دوماً وسائل صياغة للالتفاف على هذا الالتزام، المطلوب قبل التصويت على أي ميزانية، وهي ممارسة اعتبرها المجلس الدستوري غير دستورية. بالإضافة إلى ذلك، فإن البرلمان لديه أدوات قليلة لممارسة رقابته المالية الخاصة بشكل فعال، بخلاف لجنة المالية، مثل مكتب الميزانية المستقل، كما هو الأفضل الممارس في العديد من البرلمانات الأخرى.
أخيرًا وليس آخرًا، فإن دور محكمة المحاسبات المذكور في الدستور، كان أيضًا غير فعال، لا سيما في مراقبة الميزانية والنفقات المالية العامة.
الإجراءات الموصى بها
يبدو من المذكور أعلاه أن ممارسات دستورية مشوهة قد أضعفت الأداء السليم لآليات الرقابة والمساءلة، إلى حد أن النظام السياسي أصبح مشابهًا لـ “سلة لا تحتوي على الماء”، مجرد واجهة من القوانين والمؤسسات، خالية من فعاليتها المطلوبة بشدة. هذا يشير، ليس فقط إلى عدم الرغبة في مكافحة الفساد بفعالية، بل أيضًا، وعلى النقيض من ذلك، إلى رغبة متضافرة في الحفاظ على الفساد النظامي وتقليص فعالية أي جهد للمساءلة، الرقابة والشفافية. ومن ثم، فإن الدولة ليست “فاشلة”، بل “مستولى عليها”.
يمكن عكس هذه الرغبة بإجراءات مناسبة. قدمت بعض مشاريع القوانين إلى البرلمان لمعالجة بعض القضايا المثارة في هذه المقالة، مثل تعزيز وظائف الرقابة في البرلمان، تحسين الوسائل لمساءلة الوزراء، الحد من الحصانات السياسية، تحسين استقلالية وفعالية المحكمة العليا ومحكمة القضاء والمحكمة المالية وغيرها من هيئات الرقابة.
أيضًا، أكملت الحكومة مؤخرًا “استراتيجية وطنية لمكافحة الفساد”، التي تشمل العديد من الإجراءات الموجهة للوقاية من الفساد ومكافحته (بما في ذلك إصلاح القضاء ومحكمة المحاسبات)، لكنها تخفق في معالجة العديد من القضايا الدستورية المنقولة في هذه المقالة، التي يجب أن يتم معالجتها بشكل مناسب، من خلال المزيد من الدراسات الحوارية، استعدادًا لتطوير استراتيجية وخطة عمل خاصة لتصحيح العديد من تشوهات الأدوات الدستورية للمساءلة.
من المحتمل ألا تتطلب معظم هذه الجهود تعديلات في الدستور نفسه، ولكن سد الثغرات في القوانين الأساسية التي تشكل الكتلة الدستورية وتغيير الكثير من التفسيرات القانونية الخاطئة وعقود من الممارسات غير الصحيحة.
غسان مخيبر هو محام وعضو سابق في البرلمان
إخلاء مسؤولية: التحليل والآراء والتوصيات السياسية في هذه المقالة لا تعكس بالضرورة آراء الأمم المتحدة، بما في ذلك برنامج الأمم المتحدة الإنمائي، أو الدول الأعضاء فيه. المقال هو قطعة مستقلة بتكليف من برنامج الأمم المتحدة الإنمائي كبناء للندوة الإلكترونية “التحديات الدستورية ومكافحة الإفلات من العقاب” التي نظمت بالشراكة مع مجلة إكسكيوتف.
