على الورق، يجب أن تعمل الدولة اللبنانية. الدستور – الذي قد يتم تجاهله بشكل متكرر – يتصور عملية ميزانية عقلانية تسمح بالتخطيط والضوابط والتوازنات بين الفروع المختلفة للحكومة، وتخصيصًا سنويًا للموارد بناءً على الاحتياجات المتوقعة. ببساطة، يجب على الحكومة كل عام طلب السلطة القانونية من البرلمان لتحصيل وإنفاق الأموال. تأتي موافقة البرلمان في شكل قانون الميزانية. يجب تمرير قانون ميزانية العام الحالي قبل بداية العام (بمعنى أن البرلمان كان ينبغي أن يشرع ميزانية عام 2018 – وليس، كما فعل، لعام 2017).
ويقول دستور لبنان أيضًا إنه قبل تمرير ميزانية جديدة، يجب أن يتم تدقيق ميزانية العام السابق من قبل المحاكم، للتأكد من أن الأرقام تتماشى وتثار الأعلام الحمراء بشأن أي شيء يبدو مشبوهًا. البرلمان يمتلك السلطة لقبول أو رفض التدقيق السنوي (أو إغلاق الحسابات، انظر أدناه). لكن، لا يمكن للبرلمان دستوريًا تمرير ميزانية جديدة قبل الموافقة على تدقيق الميزانية السابقة.
لم يحدث أي من هذا منذ سنوات. ولكن للمرة الأولى منذ عام 2005، وافق البرلمان اللبناني الشهر الماضي على ميزانية الدولة (وإن كانت لعام 2017).
لماذا لم يعتمد البرلمان 12 عامًا على الحكومة لإنفاق وجمع الأموال من خلال قانون الميزانية هو أمر صعب الفهم. بعد أكثر من عقد، قد يكون هذا هو النقطة: بالنسبة للجمهور، تبدو قصة الميزانية معقدة للغاية، ومرتبكة سياسيًا للغاية، وتقنية للغاية لفهمها – وإذا لم يتمكنوا من فهمها، كيف يمكنهم محاسبة السياسيين؟ أو جعل أي شخص يفهم كيف تمتع الحكومة بالقدرة على إنفاق ما يقرب من 130 مليار دولار في تلك الفترة دون ميزانية تقر الإنفاق.
تقنيًا، إنه سياسي
يشير السياسيون إلى أرقام إنفاق مختلفة وفترات زمنية مختلفة على مدار 12 عامًا الماضية، ويشتكون من المصاريف العامة خلال فترة الحكم للسلطات المعارِضة. الأرقام المتداولة لا تأخذ بعين الاعتبار الإيرادات من الفترة بأكملها، وتقليل المبلغ الإجمالي من المال المنفق وجمعه خارج ميزانية معتمدة. كتاب نُشر في 2013 بواسطة التيار الوطني الحر (FPM) يجادل بأن مراجعي الحسابات الحكوميين لا يمكنهم اعتماد الحسابات من الأعوام الماضية ويتهمون المسؤولين السابقين – لا سيما زعيم تيار المستقبل فؤاد السنيورة، الذي خدم في منصب وزير المالية اللبناني مرتين ومرة واحدة كرئيس للوزراء – بأنه اختلس الخزينة بما يقدر بـ 11 مليار دولار. بالطبع، السنيورة نفى الاتهام مرارًا: في جلسة تشريعية في أبريل/نيسان الماضي، خلال جلسة تلفزيونية للبرلمان، قال السنيورة: “تم تسجيل صرف كل سنت من الـ 11 مليار دولار في وزارة المالية”، وتساءل لماذا لم تحل الوزارة الحسابات إلى المحكمة. انتهى الأمر بتيار المستقبل أيضًا بنشر كتابهم الخاص بشأن القضية في 2013، لكن علماء المالية العامة يقولون إن الحجج المقدمة في كلا الكتابين ليست قوية.ld.
بشكل عام، هناك ثلاث فترات سياسية في العقد الأخير تساعد في تفسير لماذا لم تكن تمرير الميزانية أولوية مطلقة. في الفترة الأولى، 2004 إلى 2008، كان هناك انتخاب برلمان واحد، ولكن ثلاث استقالات حكومة، اغتيال رئيس وزراء، احتلال وسط المدينة، وحرب. بين 2014 و2017، كان هناك شغور طويل في الرئاسة وفترة عدم أداء من حيث مجلس الوزراء، بالإضافة إلى أزمة اللاجئين السوريين، وداعش، ومخاوف أمنية أخرى. مقارنة بالفترات السابقة واللاحقة، كانت فترة رئاسة سليمان من 2008 إلى 2014 مستقرة سياسيًا نوعًا ما.
لكن فعالية جميع المؤسسات اللازمة لتمرير الميزانية كانت موجودة أحيانًا وأحيانًا لم تكن. كان تفاعل المؤسسات خلال فترة رئاسة سليمان أفضل من الفترات السابقة واللاحقة، وكان يجب تمرير الميزانية – لكنه لم يتم، ولم نُخبَر لماذا.
سياسيًا، إنه تقني
بينما الأسباب لعدم وجود ميزانية في لبنان للسنوات الاثني عشر الماضية هي بشكل كبير سياسية، كان هناك عقبة تقنية انتهت بإعاقة تمرير ميزانية الدولة: التدقيق.
كل عام، من المفترض أن يرسل وزارة المالية حسابات الإنفاق وجمع الإيرادات من العام السابق إلى ديوان المحاسبة للتدقيق (انظر الخط الزمني الرسومي and التوضيح على عملية الميزانية). عندما يتم إجراء هذا التدقيق سنويًا، يُطلق عليه إغلاق الحسابات. يجب على البرلمان الموافقة على التدقيق قبل تمرير ميزانية جديدة. لذلك، لا يمكن تمرير ميزانية جديدة حتى يتم إغلاق حسابات الميزانية السابقة.
تكمن هنا طبيعة التقنية: بسبب عدم وجود ميزانية لمدة 12 عامًا، لا يمكن إغلاق الحسابات. لأن البرلمان لم يكن يصرح للحكومة بجمع وإنفاق الأموال المتوقعة في شكل قانون الميزانية، لم يكن هناك وثيقة قانونية لمقارنة التقديرات بما تم إنفاقه وجمعه بالفعل.
بينما تم تسجيل معاملات الإنفاق والإيرادات على مدى السنوات الـ 12 الماضية – ويمكن تدقيقها – فإن فحص هذه المعاملات ليس إغلاقًا للحسابات من الناحية التقنية.
في مقابلة، قال رئيس ديوان المحاسبة، القاضي أحمد حمدان، لصحيفة “إكزكيوتف”إن الديوان لم يستلم الحسابات السنوية من وزارة المالية، ولم يتم تنفيذ إغلاق الحسابات منذ ميزانية 2005. أكد ألان بيفاني، المدير العام لوزارة المالية، ذلك في بريد إلكتروني لصحيفة “إكزيكيوتف”. في ديسمبر 2015، قال بيفاني في مقابلة مع “إكزيكيوتف” إن جميع الحسابات المالية قد أُنجزت باستثناء حسابين، وأن الحسابات المتبقية كانت في مرحلة متقدمة. هل أكملت الوزارة الآن الحسابات المتبقية؟ بيفاني، في بريد إلكتروني في أكتوبر إلى “إكزيكيوتف”، أجاب قائلاً: “لا، ليس بعد. العمل مستمر. صعب ومعقد للغاية”، دون الدخول في تفاصيل.
بعد 12 عامًا بدون ميزانية، كانت السؤال الشهر الماضي هو ما الذي سيكون أكثر مخالفة للدستور: الاستمرار بدون ميزانية الدولة، أم تمرير واحدة بدون تدقيق؟ اختار البرلمان الأحدث، وأدرج بندًا في قانون الميزانية يؤجل أي تدقيق حتى بعد الانتخابات البرلمانية الربيعية المقبلة. إذا تم التدقيق الوحيد فعليًا، فقد يغطي بعض أو جميع السنوات التي مضت فيها لبنان بدون ميزانية، ولكن في الوقت الحالي، لا أحد لديه إجابة. وهناك أيضًا احتمال أن يتم تحدي قانون الميزانية في المجلس الدستوري (انظر القصة عن المواجهة الكبيرة على الشؤون المالية العامة)، لكن مصيرها لم يكن واضحًا عندما ذهبت “إكزيكيوتف” إلى الطباعة.
كيف أنفقت الحكومة بدونتفويض ميزانية
الميزانية هي الوثيقة التي تتوقع فيها الحكومة النفقات والإيرادات، ويعطي البرلمان موافقته على هذا الخطة من خلال التصويت عليها في القانون. بدون التصويت لقانون الميزانية لمدة 12 عامًا، فعليًا لم يكن البرلمان يصرح للحكومة بجمع أو إنفاق أي أموال. إذًا كيف أنفقت الحكومة ما يقرب من 130 مليار دولار في أكثر من عقد من الزمن؟ فعلت ذلك بطرق ثلاث: من خلال قاعدة ميزانية تسمح بالإنفاق المؤقت، وتقدمات من الخزانة، وقوانين خارجة عن الميزانية.
في اليوم الأخير من يناير 2006، صوت البرلمان قانون ميزانية 2005. استغرق المشرعين الجلسة التشريعية كاملة بالإضافة إلى التمديد لشهر يناير، وهي فترة شهر واحدة يسمح بها المادة 86 من الدستور، لوضع ميزانية 2005 في سجلات القانون. ذلك التمديد المؤقت لشهر واحد، كان لابد أن يكون مدفوعًا بطريقة ما، لأن الحكومة يجب أن تستمر في العمل، وهذا يكلف المال. لدفع ثمن ذلك، تسمح نفس المادة من الدستور بتخصيص إنفاق لشهر واحد، في حال تأخر البرلمان في التصويت على الميزانية. ويسمى تخصيص الإنفاق لشهر واحد حكم الاثني عشر المؤقت، ويسمح للحكومة بتحديد نفقاتها بناءً على أرقام ميزانية العام السابق.
عندما صدق البرلمان على ميزانية 2005 في نهاية يناير 2006 – بعد أكثر من عام من التأخير – أصدر أيضًا قانونًا آخر، 717/2006، يمدد حكم الاثني عشر المؤقت حتى تمرير ميزانية جديدة. هذا جمد إنفاق كل وزارة ومؤسسة حكومية عند مستويات 2005 (10 تريليون ليرة، أو حوالي 6.6 مليار دولار)، جهلًا بكل من الاحتياجات المتغيرة والتضخم.
قريبًا بعد اعتماد حكم الاثني عشر المؤقت إلى ما لا نهاية، ووجد لبنان نفسه في حالة حرب، وانتهى عام 2006 دون وجود ميزانية لتلك السنة أو السنة القادمة. لتغطية الإنفاق بما يتجاوز ما تم تخصيصه في عام 2005، لجأت الحكومة إلى الخزانة، وسحب تقدمات لدفع النفقات التي قالت إنها بحاجة إليها. وعندما أصبحت مخصصات الإنفاق غير كافية، نقلت الحكومة أموالاً من الاحتياطيات الميزانية وأضافت مخصصات من خلال تقدمات الخزانة. وكانت هذه الإجراءات قانونية بموجب المراسيم الحكومية والموافقة عليها من قبل البرلمان.
في عام 2012، تغيرت التكتيكات. ومع مرور عام 2005 في المرآة الخلفية، بدأ البرلمان بتمرير قوانين لرفع سقف إنفاق 2005 بدلاً من اعتماد الحكومة فقط على تقدمات الخزانة لتلبية الاحتياجات المتزايدة. تم تمرير ما لا يقل عن خمسة قوانين خارج الميزانية، حيث أضافت 12 تريليون ليرة إلى مستوى الإنفاق لعام 2005.
لا نعرف مقدار المال الذي تم توجيهه من خلال كل من هذه الآليات الثلاث، لكننا نعرف المبلغ الإجمالي الذي تم إنفاقه. كل شهر، تنشر وزارة المالية نشرتها لمراقبة المالية العامة (PFM)، التي، من بين مؤشرات أخرى، تعطي مقدار الإنفاق الإجمالي للشهر. (لا تقوم PFM بتفصيل الإنفاق بحسب المؤسسة، ولكن بحسب نوع النفقات، مثل الحالي أو الرأسمالي). إضافة الأرقام من 2006 إلى 2016 (الأرقام الكاملة لـ 2017 ليست متاحة بعد) يظهر أن الحكومة أنفقت 206 تريليون ليرة ($130 مليار) في المجموع.
نعرف أيضًا، بوجه عام، إلى أين تذهب الأموال العامة. يذهب مبلغ كبير إلى خدمة الديون؛ ومبلغ آخر إلى العمليات مثل دفع الرواتب والمعاشات لعناصر القطاع العام والقوات الأمنية؛ وشريحة ثالثة توجه إلى النفقات الاجتماعية، على سبيل المثال كمساعدات لوزارة الصحة العامة؛ ورابع لدعم كهرباء لبنان. ما يتبقى يكون متاحًا للاستثمارات والمصاريف الأخرى.
ما لا نعرفه عن الإنفاق العام بقيمة 130 مليار دولار بين 2006 و2016 هو ما إذا كانت الأرقام مضخمة. كانت هناك ادعاءات في الماضي بتوظيف وهمي في وزارات مختلفة، تمامًا كما كانت هناك ادعاءات بعقود مبالغ فيها. لا يمكننا أيضًا أن نقول إذا كانت أي من الإيرادات الكلية البالغة 140 تريليون ليرة (93 مليار دولار) في نفس الفترة قد أُسئت إدارتها. هذه الإجابات ستأتي فقط من التدقيق في الحسابات، التي وفقًا لكلمات ألان بيفاني في وزارة المالية لم يتم تجميعها بالكامل بعد، وليست متاحة للجمهور بالتأكيد.نقطة
