هذه المقالة جزء من التقرير الخاص لمجلة Executive حول قطاع النفط والغاز. اقرأ المزيد من القصص أثناء نشرها هنا، أو احصل على نسخة شهر أكتوبر من منصات البيع في لبنان.
تواجه البلدان الممنوحة بموارد النفط والغاز مفارقة. فرغم ثرواتها، تميل هذه البلدان إلى النمو أبطأ على المدى الطويل، وتواجه عدم مساواة في الدخل أعلى، وتكون أكثر فسادًا، وتتحول حتى إلى أنظمة استبدادية. هذا بالطبع، ليس مصير جميع هذه البلدان — العديد منها تمكن من تحويل نقمة النفط إلى نعمة. تلك التي فعلت ذلك كانت تمتلك شيئين: مستوى عالٍ من رأس المال البشري ومؤسسات جيدة تحافظ على ضوابط وتوازنات السلطة.
على الرغم من أن لبنان غني برأس المال البشري، إلا أن مؤسساته ضعيفة بشكل عام. أعاد اتفاق الطائف توزيع السلطة بشكل أكثر تساويًا بين المؤسسات الثلاث الرئيسية —الرئاسة، والبرلمان، ورئاسة الحكومة— المرتبطة بالطوائف الثلاث المهيمنة، وفي نواحٍ عديدة، قوض النظام السياسي. ولسبب واحد، أصبحت السلطة التنفيذية موزعة إلى درجة لم يعد من الواضح من يتولى القيادة. ويبدو أن أعضاء البرلمان أقل اهتمامًا بالتشريع ومحاسبة السلطة التنفيذية وأكثر اهتمامًا بتقديم الخدمات للناخبين. وقد أتقن الأحزاب السياسية لعبة البقاء الانتخابي من خلال صياغة قوانين الانتخابات عبر إعادة تقسيم الدوائر وعد الأصوات بطرق تتيح لهم إعادة الانتخاب مع القليل لعرضه. وقد لجأوا إلى استراتيجيات زبائنية لشراء الأصوات وتقديم الخدمات مقابل الولاء السياسي. علاوة على ذلك، فإن القضاء والوكالات الرقابية التي من وظيفتها محاسبة الحكومة قد تم تهميشها على الأقل، ولكن في معظم الأحيان تم تعزيزها عمدًا من خلال التدخلات السياسية أو نقص التوظيف البيروقراطي.
باختصار، تحكم النخبة السياسية البلاد إلى حد كبير بمنطق تقسيم الغنائم بينهم من خلال التعاقدات غير القانونية للمشاريع، وانتهاك متطلبات المناقصة، وعقد اتفاقيات مع شركات على الرغم من تضارب المصالح. وقد نتج عن ذلك مستويات عالية من الفساد، واختلاس، وإدارة سيئة وهدر تستفيد منها النخبة السياسية على حساب بقية السكان.
في ظل هذا المشهد، نشأت هيئة إدارة قطاع البترول اللبنانية (LPA)، الجهة المكلفة بحوكمة قطاع النفط،. بين تشرين الثاني 2012 وآب 2013، تقدمت LPA بكفاءة أكبر وشفافية مقارنة بمعظم المؤسسات اللبنانية في التعامل مع القطاع. عقدت اجتماعات تشاورية وورش عمل، وتمكنت من وضع الأساس لإطلاق الجولة الترخيص البحرية. والآن تنتظر الهيئة الحكومة لتمرير المراسيم الأخيرة لمواصلة العملية، ووجدت نفسها محاصرة في مطحنة السياسة اللبنانية دون طريق واضح للخروج من الطريق المسدود.
التحديات التي تواجه لبنان لتحويل النفط والغاز إلى تنمية مستدامة عديدة وتذهب إلى ما بعد عمل ومسؤولية LPA لتشمل الوزارات، والوكالات الرقابية، والحكومة بشكل عام.
استجابةً لهذا التحدي، يدعو العديد من الفاعلين المحليين والدوليين إلى انضمام لبنان إلى مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية (EITI)، التي تهدف إلى تعزيز الشفافية في القطاع (انظر “السلامة في الأعداد“). EITI هو ائتلاف طوعي من الحكومة، وشركات النفط، ومنظمات المجتمع المدني (CSOs) يهدف إلى تعزيز الشفافية والمساءلة في إدارة الإيرادات. الدول التي تعبر عن الاهتمام بـ EITI يجب أن تتعهد بالعمل مع القطاع الخاص والمجتمع المدني، وتعيين فرد لقيادة العملية وإنتاج عمل يتفق عليه جميع الأطراف ذات الصلة. في غضون فترة 18 شهرًا، يجب أن ينشر المجموعة متعددة الأطراف (MSG) تقريرًا يكشف عن الإيرادات — الضرائب، الإتاوات ومصادر أخرى — التي حصلت عليها الحكومة. ي argued أنه بمجرد أن تصبح البيانات شفافة، سيؤدي ذلك إلى المساءلة.
ومع ذلك، على الرغم من نواياها الحسنة، فإن EITI من المرجح أنها لن تحل مشاكل لبنان. أحد الأسباب، هو أن التخرج النهائي من MSG، والذي هو تقرير المراجعة، يقارن كم دفعت شركات النفط والغاز مع كم تلقته الحكومة. بلغة المحاسبة، هم بشكل فعال يخبروننا ما إذا كانت الأرقام تتفق — ولكن ما لن يخبرنا به هو ما إذا كانت الأرقام صحيحة. بعبارة أخرى، ليست هناك طريقة نعرف من خلال هذا التمرين ما إذا كان لبنان قد حصل على نصيب الحكومة الأمثل أو إذا كانت إتاواته عالية بما فيه الكفاية. هذا مهم بشكل خاص في لبنان حيث كانت عملية الشراء الحكومية في القطاعات الأخرى عامة غامضة بشكل عام.
علاوة على ذلك، تنشأ مشاكل أخرى فيما يتعلق بتقرير المراجعة المنشور من قبل مجموعة EITI: حقيقة أن الشركات تعمل على أساس الاستحقاق — الذي يسجل المبيعات والمشتريات عندما تُصنع الالتزامات، بغض النظر عن متى يتم تحويل النقد فعليًا —في حين أن الحكومات تعمل عادةً على أساس النقد يجعل تقارير المراجعة عرضة للتلاعب. مشكلة أخرى هي أن التقارير لا تعرض بالضرورة كم تدفع كل شركة للحكومة.
المسألة الثانية هي أن عمل EITI مبني على الفرضية غير الدقيقة بأن الشفافية “يمكن أن تؤدي إلى المساءلة فقط إذا كان هناك فهم لما تعنيه الأرقام ونقاش عام حول كيفية إدارة ثروة الموارد في البلاد.” رغم أن الإفصاح عن المعلومات والنقاش العام هو أمر ضروري، إلا أنه بأي حال من الأحوال كاف لمحاسبة الحكومة. تقرير المراجعة الذي نشرته EITI يمكنه بالتأكيد — إذا كتب بإيجاز ووضوح — أن يثقف ويثير وعي المواطنين لكنه من المحتمل ألا يؤدي إلى المساءلة. لبنان يُعرف بشكل خاص بذلك حيث تُذكر العديد من الانتهاكات من قبل الوكالات الرقابية في تقاريرهم السنوية أو الإعلام لكن القليل أو لا شيء يُفعل بشأنهم. باختصار، النظام نادراً ما يحاسب أحداً.
إن حقيقة أن CSOs ممثلة في MSG قد يكون أمرًا جيدًا في البداية حيث يظهر ميلات قوية لعملية شاملة. لكن من المهم أن نلاحظ أنه عمومًا، CSOs هي الحلقة الأضعف في المجموعة المكونة من الحكومة وشركات النفط. أن نفترض أنهم سيكونون قادرين على الوقوف في وجه كلا الطرفين أو حتى أنهم مستقلون هو افتراض جسيم. لا تملك CSOs آلية إنفاذ رسمية وقد لا تكون ممثلة عن العامة. هناك قلق آخر هو أن CSOs في MSG قد ينتهي بهم الأمر إلى أن تكون مستوعبة.
ومع ذلك، فإن القصور الرئيسي لـ EITI هو أنها تركز على عنصر واحد من سلسلة القيمة: الشفافية في الإيرادات. بعبارة أخرى، هي تتجاهل التحديات التي تواجه البلاد في الأنشطة العليا، خاصة في منح العقود، والأنشطة الأدنى لتوزيع الإيرادات. في الواقع، لا يتطبق أصل مشكلة نقمة النفط فقط على الفساد الصريح في حد ذاته. ليست تتعلق بالضرورة بالأموال المختفية في جيوب المسؤولين ، بل بالأحرى عن المال الذي يُنفق بكفاءة منخفضة. في الواقع، أظهرت الدراسات القومية التبادلية أن مشكلة لعنة الموارد تتعلق بشكل كبير بنوعين: أنها تسحب الأشخاص من القطاعات الإنتاجية إلى البحث عن الريع، وأنها تسمح للسياسيين باستخدام ريع الموارد لتوليد الدعم من خلال تخصيص وظائف العامة بكفاءة منخفضة. لبنان معرض بشكل خاص لهذه الأمراض نظرًا لأن نظامه الديمقراطي يتميز بشخصنة كبيرة وشبكات المحسوبية والزبائنية منتشرة.
على الرغم من أن EITI هو خطوة أولى نحو المساءلة، إلا أنه يفتقر إلى ما نسعى إليه. فعلياً، أحد مخاوفنا الرئيسية هو أنه بمجرد توقيع لبنان على EITI، يعني أن لدينا انطباعًا بأننا نقوم بشيء يتعلق بالشفافية أو أن الحكومة تفي بالتزاماتها من خلال الالتزام بمتطلبات المبادرات العالمية. قد تصبح EITI حينها النهاية وليس الوسيلة. والأكثر قلقًا، فإن الاستثمار في EITI قد يحول الموارد عن القضايا الحقيقية التي تتجاوز تحقيق التوافق بشأن الضرائب والإتاوات التي تدفعها الشركات للحكومة.
نحتاج إلى الذهاب أبعد من EITI واتباع نهج أكثر شمولاً يعالج المراحل المختلفة من سلسلة قيمة النفط والغاز، من مرحلة التحضير لمنح العقود إلى كيفية إنفاق الإيرادات وآثارها على البلاد. في كل مرحلة، نحتاج إلى التفكير بشكل إبداعي حول كيفية دفع الشفافية والمساءلة على الرغم من القيود الحالية. لا أعتقد أن هناك حالة من الكتاب المدرسي يمكن تبنيها، وبالتالي نحن بحاجة للتفكير في طرق لكشف غموض النظام ودفع نحو آلية المساءلة لتكون النظام موثوقًا به. نحتاج إلى إيجاد طرق للتحرر من مؤسساتنا الضعيفة وإنشاء أخرى جديدة. يمكن أن تكون معايير مثل هذا البنية المؤسسية كما يلي:
أولاً، يجب أن يكون لدى LPA المزيد من الاستقلالية تجاه وزارة الطاقة والمياه (MoEW) ويجب أن تتمتع بالسيطرة على ميزانيتها الخاصة. يجب أن تصبح قراراتها — شريطة ألا تنتهك تنافسية العملية — معلنة قبل أن تُقدّم للوزارة حتى يستطيع الجمهور مراقبة كيفية تغيير السياسات، ومن يقوم بتغييرها ولماذا. يجب أن تُصاحب أي قرار أو سياسة بشروح وتفسيرات. علاوة على ذلك، يجب أن يكون مطلوبًا من شركات النفط الكشف عن جميع المواد ذات الصلة لجهة عامة، أو بخلاف ذلك، تخاطر بفقدان عقودها.
يجب على الحكومة، بالتعاون مع MoEW، تطوير سياسة طاقة حتى نكون على دراية إلى أين يتجه القطاع، وكيف تدمج اكتشافات النفط والغاز، وكيف تخطط الحكومة للتعامل مع آثارها على الاقتصاد.
يجب على البرلمان وخصوصاً لجنة الطاقة البرلمانية أن تلعب دورًا أكثر فاعلية. لتحقيق ذلك، يجب أن تطور قدرتها التقنية لتتمكن من مراجعة، والمساهمة، ومناقشة نظرة الحكومة السياسية. يجب ألا تقتصر الاستشارة على LPA والحكومة، بل يجب أن تعقد جلسات استماع عامة منتظمة حول سياسة النفط والغاز بالإضافة إلى MoEW، وLPA، وديوان المحاسبة والوكالات الرقابية الأخرى المعنية للإجابة على الأسئلة. يجب أن تشمل هذه الجلسات خبراء ومنظمات المجتمع المدني (CSOs). الغرض من اللجنة هو محاسبة الحكومة في المقام الأول ولكن أيضًا إقامة توافق وطني حول سياسة النفط والغاز.
أما بالنسبة لمنظمات المجتمع المدني (CSOs) لكي تكون أكثر اطلاعًا، يجب عليها بناء قدرتها من خلال التعرف على القطاع. يجب أن تعقد نقاشها الخاص حول أفضل الطرق لمراقبة قطاع النفط والغاز. لتكون أكثر تمثيلًا، ينبغي عليها جمع مواردها لتنظيم ائتلاف أو شبكة. بهذه الطريقة، يمكنها المشاركة بشكل أكثر فاعلية في جلسات الاستماع العامة البرلمانية.
على المستوى السياسي، يجب على الحكومة والوزارات المعنية تطوير سياسات لمنع الناس من ترك قطاعاتهم الإنتاجية لصالح البحث عن الريع، وهو شائع جدًا في البلدان الغنية بالموارد. علاوة على ذلك، نحتاج إلى تقييد السياسيين من استخدام الإيرادات النفطية لتوليد وظائف عامة في مقابل الدعم السياسي.
بينما قد يوفر اعتماد EITI انطلاقة جيدة نحو الاستخدام السليم للإيرادات من النفط والغاز، وحده سيكون عاجزًا بشكل مؤسف. لكي يحول لبنان نفطه من نقمة إلى نعمة، يجب عليه تأمين هيكل مؤسسي أفضل مما نملكه حاليًا.
