Le système libanais d’Indemnité de Fin de Service (IFS), longtemps présenté comme un pilier de la protection des travailleurs, est devenu un héritage des plus pressants et des plus contestés de l’effondrement économique du pays. Conçu pour fournir aux salariés un paiement forfaitaire à la retraite, équivalent au dernier salaire multiplié par les années de service, le dispositif est aujourd’hui poussé à son point de rupture. Avec la livre libanaise ayant perdu plus de 98 % de sa valeur, des décennies de cotisations accumulées se réduisent à une fraction de leur valeur. Les employeurs doivent désormais combler d’énormes déficits d’indemnisation, menaçant la survie des entreprises conformes et soulevant des interrogations sur l’avenir de la protection sociale au Liban.
Un fonds épuisé
L’effondrement économique des années 2019 et 2020 a été dévastateur pour la protection sociale. Les cotisations qui, autrefois significatives, sont désormais presque totalement réduites à néant. « La contribution des employés, accumulée pour leur retraite, a perdu sa valeur. À titre d’exemple, une contribution antérieure de 100 000 LBP vaut aujourd’hui 2 000 LBP », explique Sabine Hatem, économiste en chef à l’Institut des Finances Basil Fuleihan.
L’équipe de Protection sociale de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) partage cette inquiétude dans une réponse écrite fournie à Executive : « Les travailleurs qui ont retiré leurs indemnités au début de la crise ont perçu des prestations qui ne reflètent pas équitablement leurs contributions de toute une carrière. Cette chute vertigineuse de la valeur réelle compromet la raison d’être de l’IFS, qui est d’assurer une sécurité de revenu à la retraite. » L’équipe de l’OIT souligne également que l’effondrement de la monnaie a anéanti les actifs de la CNSS, la majorité étant détenue en livres libanaises, principalement sous forme de bons du Trésor et de dépôts locaux. À la suite du défaut sur les euro-obligations (euro bonds) de l’État, leur valeur n’atteint plus qu’environ 20 % de leur valeur nominal. Quant aux dépôts en dollars américains, bien que protégés légalement, ils demeurent bloqués par les restrictions bancaires et ne sont pas pleinement accessibles.
L’État lui-même est un mauvais payeur chronique. Par la loi, le gouvernement doit verser les cotisations CNSS de ses employés du secteur public, mais les arriérés se sont accumulés depuis des années, et leur valeur réelle s’est effondrée aujourd’hui. Selon un rapport de la Banque mondiale en 2020 intitulé « Lebanon Public Finance Review: Ponzi Finance ? », les arriérés de l’État envers la CNSS atteignaient environ 8 000 milliards de LBP en 2019 (soit l’équivalent de 5,3 milliards USD au taux officiel pré-crise). Aujourd’hui, même si l’État procédait au remboursement, la valeur réelle de ces créances est devenue insignifiante.
Payer le prix de la conformité ?
L’effondrement de la livre libanaise a bouleversé le système IFS et eu un impact considérable sur les employeurs. Ceux qui ont toujours déclaré les salaires correctement peinent désormais à couvrir les énormes déficits d’IFS.
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Avant la crise, un employé percevant 800 USD par mois était officiellement déclaré à 1 200 000 LBP au taux de change fixe de l’époque, soit 1 507,5 LBP pour 1 USD. L’employeur versait une cotisation CNSS mensuelle de 8,5 %, équivalente à 102 000 LBP.
Aujourd’hui, le même salaire doit être déclaré au nouveau taux de 89 500 LBP. Cela signifie qu’il est désormais enregistré à 71,6 millions de LBP par mois.
Si l’employé a travaillé 20 ans, son indemnité de fin de service est calculée ainsi : 71,6 millions LBP × 20 ans = 1 432 millions LBP.
Ainsi, toutes les cotisations passées, calculées au taux ancien, s’additionnent aujourd’hui à presque rien. Par exemple, pour un employeur ayant versé 15 années de cotisations avant la crise : 102 000 LBP × 15 ans = 1 530 000 LBP.
Les employeurs doivent donc combler intégralement l’écart, qui, dans ces cas, équivaut à 1 432 millions – 1,53 million.
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L’impact sur le secteur privé formel libanais est sévère. Les employeurs qui ont toujours déclaré les salaires et payé les cotisations doivent désormais couvrir des écarts colossaux. De façon surprenante, les organisations non gouvernementales (ONG) rapportent à Executive qu’elles se sentent menacées par ces charges financières impossibles, précisément en raison de leur engagement envers la justice sociale. Les ONG, acteurs clés de l’aide sociale et de l’emploi surtout ces cinq dernières années, ont toujours déclaré les salaires de leurs employés et ont versé les cotisations. Contrairement aux entreprises privées, elles ne génèrent pas de bénéfices et ne peuvent pas réaffecter les financements des donateurs pour couvrir ces passifs. « Il n’est pas éthique pour nous d’utiliser des dons destinés aux plus vulnérables, à la relance et à la reconstruction, pour payer des indemnités de fin de service que nous avions déjà financées », déclare Cédric Choukeir, représentant de Services de secours catholique et membre du comité de pilotage du Forum des ONG Internationales Humanitaires du Liban (Lebanon Humanitarian INGO Forum – LHIF).
Le LHIF, organe indépendant regroupant 73 ONG internationales œuvrant pour les populations vulnérables au Liban, a partagé une déclaration avec Executive sur la précarité croissante du travail humanitaire face aux nouvelles charges liées à l’IFS et à la baisse significative du financement étranger. Avec 4 000 employés, dont 88 % de Libanais, le LHIF alerte sur les enjeux tant pour les salariés que pour les bénéficiaires.
Choukeir explique que les employeurs ayant contribué fidèlement tout au long de la carrière d’un salarié doivent aujourd’hui supporter le coût des pertes liées au taux de change. Il cite un cas où l’IFS d’un seul employé a atteint 180 000 USD. « Ce n’est pas trois années que nous payons ; ce sont vingt », précise-t-il, expliquant que le système oblige les entreprises à « payer deux fois ». Contrairement à ceux qui sous-déclarent ou échappent aux paiements, les employeurs respectueux de la loi portent le plus lourd fardeau. « Nous déclarons les salaires en totalité. Nous sommes pleinement en règle. Et pourtant, ce sont nous qui sommes les plus pénalisés », souligne-t-il. De nombreuses organisations préviennent qu’elles pourraient fermer si aucune solution n’est trouvée, certaines ayant même entamé des démarches judiciaires.
Selon l’OIT, avant la crise, la part des employeurs dans le règlement des IFS représentait environ 20 % du total. Aujourd’hui, ce chiffre dépasse 90 %. Les employeurs doivent désormais verser en une seule année fiscale d’énormes montants à la CNSS, mettant sous pression leur trésorerie et leurs budgets opérationnels.
Des employés lésés
Pour de nombreux salariés, l’IFS est devenu une source de frustration plutôt qu’une garantie de sécurité. L’OIT prévient que « les valeurs actuelles des IFS sont insuffisantes pour assurer une vie digne aux retraités. La valeur des cotisations accumulées, non indexées sur l’inflation, a été presque totalement perdue. »
Dans le secteur public, le problème est critique. Après l’effondrement, les employés ont reçu de nouvelles indemnités basées sur leur productivité et leur persévérance, mais celles-ci n’ont jamais été intégrées aux salaires de base officiels. Par conséquent, les indemnités sont calculées uniquement sur des montants obsolètes. « Bien que ces allocations aient significativement augmenté les revenus réels des agents publics, l’État continue de déclarer l’ancien salaire de base très faible. Comme les allocations ne sont pas incluses dans le salaire de base, l’IFS calculé reste minimal, même si les revenus effectifs étaient plus élevés », explique Hatem. La situation est d’autant plus préjudiciable que les salaires de base du secteur public ne sont pas ajustés à l’inflation. Le résultat est des indemnités qui couvrent à peine un mois de dépenses.
Le problème ne se limite pas au secteur public. Dans le privé, la sous-déclaration généralisée des salaires a longtemps été utilisée pour réduire les cotisations, ce qui laisse les travailleurs avec des règlements d’IFS reflétant des montants largement inférieurs à leurs revenus réels, tout en privant la CNSS de ressources vitales.
La réforme théorique : la Loi 319
En décembre 2023, le Parlement a adopté la Loi 319, une réforme attendue depuis longtemps visant à transformer le système archaïque d’IFS en un modèle moderne de pension mensuelle, indexée sur l’inflation et conforme aux standards internationaux de sécurité sociale. La loi introduit des pensions mensuelles à la place des paiements forfaitaires uniques, des comptes individuels pour les salariés, une gouvernance réduite de la CNSS et une structure permettant l’investissement des cotisations pour assurer leur pérennité.
L’OIT explique que la nouvelle loi crée un modèle hybride combinant un système de cotisations définies notionnelles, où les comptes individuels sont crédités annuellement sur la base de la croissance salariale moyenne, et une composante garantissant une pension minimale. Au moment de la retraite, le solde notionnel n’est pas versé sous forme de capital, mais converti en pension mensuelle, prenant en compte l’espérance de vie, les ajustements liés au coût de la vie et les prestations de survivants.
En théorie, ce système est plus résilient. Comme le note Hatem : « Passer d’un paiement forfaitaire à une pension mensuelle indexée protège la valeur de ce que reçoivent les retraités. » Le rapport 2024 de l’OIT sur le nouveau régime montre qu’au bout de 2 à 7 ans, selon le salaire et l’ancienneté, le cumul des pensions dépasse le montant forfaitaire.
Néanmoins, la réforme suscite des controverses. Les employeurs devront supporter une hausse brutale des taux de cotisation allant de 8,5 % aujourd’hui à 17–18 %. « C’est trop lourd. Si le taux est trop élevé, les employeurs cesseront de déclarer tous les employés, ou recourront à des contrats au lieu d’emplois permanents », avertit Ibrahim Muhanna, de la société actuarielle Muhanna & Co, trouvant que cela poussera les entreprises vers l’informalité. « C’est une bonne loi pour les employés, elle agit davantage comme aide sociale que comme sécurité sociale, mais elle est très injuste pour les employeurs. » Muhanna critique aussi l’approche uniforme de la loi : « Elle traite tous les employeurs de la même manière. Pourtant, un hôtel, une banque et une école ne fonctionnent pas sur le même cycle économique. »
Hatem insiste sur la responsabilité de l’État en tant qu’employeur : « L’État doit se demander : combien cela va-t-il nous coûter ? Si nous devons aller vers une solution abordable, il faut l’opter. Si l’État ne peut pas payer pour autant d’employés, peut-être ne devrions-nous pas avoir autant d’agents dans la fonction publique. »
Les réformes futures
L’adoption de la Loi 319 pourrait marquer un tournant pour le système de protection sociale au Liban, mais seulement si elle est mise en œuvre avec équité, transparence et planification financière rigoureuse. Toute réforme doit garantir la viabilité financière non seulement pour aujourd’hui mais pour les décennies à venir. L’OIT rappelle que le système libanais présente déjà de graves lacunes : seule environ 20 % de la population bénéficie d’une forme de protection sociale, contre une moyenne mondiale de 52,4 %.
Du point de vue des finances publiques, les réformes ne peuvent être improvisées. Le pays est passé d’un cadre pré-2019 à une économie post-effondrement et reste marqué par l’incertitude. Chaque décision doit donc être fondée sur des données solides et des études détaillées.
La réforme exige discipline et soutenabilité budgétaire à moyen et à long terme. De plus, les institutions publiques doivent cesser la pratique des arriérés envers la CNSS. « La protection sociale est un stabilisateur. Si un jour nous ne sommes pas en mesure de régler ces dettes, cela devient très risqué et menace les employés sans autre source de revenu », prévient Hatem. Pourtant, la loi n’est pas encore appliquée, les décrets exécutifs restant en attente.
Avant même la mise en œuvre de la réforme, les entreprises, pilier de l’économie, subissent des pressions financières insupportables. Les employeurs ne peuvent porter seuls ce fardeau. « Nous avons besoin d’une solution de refinancement impliquant toutes les parties : CNSS, État et employeurs. Personne ne doit supporter ce fardeau seul… Cela doit être un accord de refinancement partagé », souligne Hatem. Muhanna appuie : « On ne peut protéger les employés sans protéger les employeurs, car ce sont eux qui offrent les emplois. »
Sans règlement équitable pour les employeurs conformes, qu’il s’agisse d’entreprises privées ou d’ONG, l’ensemble du système de sécurité sociale pourrait bientôt faire face à une nouvelle faillite potentiellement fatale. Toute solution doit équilibrer les intérêts et les bénéfices de toutes les parties prenantes : salariés, entreprises, État et CNSS.
